Horizontal Evaluation of the Canadian Police Arrangement - International Police Peacekeeping and Peace Operations Program (2015-2020)

• Acronyms/Definitions
• Tables and diagrams
• Executive summary
  • Introduction
  • Program profile
  • What we examined
  • What we found
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Purpose of the evaluation
  • 1.2 Evaluation scope and context
• 2.0 Evaluation methodology
  • 2.1 Evaluation approach
  • 2.2 Data sources
  • 2.3 Limitations
• 3.0 Program description
  • 3.1 Context
  • 3.2 Program profile
  • 3.3 Resources
• 4.0 Findings
  • 4.1 Achievement of international peace and security objectives
  • 4.2 Maximizing domestic security benefits
  • 4.3 Integration of a GBA+ lens
  • 4.4 Responsive and strategic program delivery
  • 4.5 Horizontal governance and coordination
  • 4.6 Coherence with international partners
• 5.0 Conclusions and recommendations
• 6.0 Management response and action plan
• Appendices
  • A. Interviewee groups
  • B. Overview of mission case studies
  • C. CPA-IPP program logic model
  • D. CPA-IPP program objectives and local mission impacts framework
  • E. Percentage response table
• End notes

Acronyms/Definitions

BINUH

Bureau intégré des Nations Unies en Haïti

CAF

Canadian Armed Forces

CAR

Central African Republic

CBSA

Canada Border Services Agency

CFIAP

Canada's Feminist International Assistance Policy

CNAP

Canada's National Action Plan for the Implementation of United Nations Security Council Resolutions on Women, Peace and Security 2017-2022

CPA

Canadian Police Arrangement

CPMU

Canadian Police Mission Ukraine

CRSV

conflict-related sexual violence

DCAF

Geneva Centre for Security Sector Governance

DDR

Disarmament, Demobilization and Reintegration

DND

Department of National Defence

EAC

Evaluation Advisory Committee

EBP

Employee Benefit Payments

EMP-ABB

École de Maintien de la Paix - Alioune Blondin Beye

EU

European Union

EUAM

European Union Advisory Mission

EUCAP

European Union Capacity Building

EUPOL-COPPS

European Union Police-Coordinating Office for Palestinian Police Support

EWG

Evaluation Working Group

FCAS

fragile and conflict-affected states

CFIAP

Canada's Feminist International Assistance Policy

FTE

full-time equivalent

GAC

Global Affairs Canada

GBA+

Gender-based analysis plus

GoC

Government of Canada

GPSF

Global Peace and Security Fund

IAE

International Assistance Envelope

ICC

International Criminal Court

IPO

International Peace Operations (RCMP)

IPP

International Police Peacekeeping and Peace Operations Program

IPSOT

International Police Support Operations Training

MINUJUSTH

Mission des Nations Unies pour l'appui à la Justice en Haïti

MINUSMA

Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation au Mali

MINUSTAH

Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti

MOU

Memorandum of Understanding

MRAP

Management Response and Action Plan

NGO

non-governmental organization

NPES

National Program Evaluation Services (RCMP)

NPU

National Police Ukraine

POTI

Peace Operations Training Institute

PMEC

Performance Measurement and Evaluation Committee

PNH

Police Nationale d'Haiti

PRMNY

Permanent Mission to the United Nations in New York

PS

Public Safety Canada

PSOP

Peace and Stabilization Operations Program

RCMP

Royal Canadian Mounted Police

RPG

rocket-propelled grenade

SGBV

sexual and gender-based violence

SEA

sexual exploitation and abuse

SOP

standard operating procedures

SPT

specialized police team

SSR

security sector reform

TBS

Treasury Board Secretariat

ULCS

Unité de Lutte contre les Crimes Sexuels (Haïti)

UN

United Nations

Tables and diagrams

Tables

• Table 1: Evaluation questions
• Table 2: Summary of data sources
• Table 3: Limitations and mitigation measures
• Table 4: CPA objectives (CPA-IPP MOU 2016-21)
• Table 5: CPA governance structure
• Table 6: CPA partner roles
• Table 7: IPP program expenditures 2015-16 to 2019-20
• Table 8: Variance between CPA-IPP program approved spending and expenditures 2015-16 to 2019-20
• Table 9: Total IPP program funding by partner departments 2015-16 to 2019-20
• Table 10: Number of -IPP mission, deployments and RCMP CPA-IPP staff 2015-16 to 2019-20
• Table 11: FTEs by type of IPP program deployments 2015-16 to 2019-20
• Table 12: Multilateral missions 2015-16 to 2019-20
• Table 13: Gender-focused pre-deployment training
• Table 14: Best practices in mission

Diagrams

• Diagram 1: Expected outcomes for CPA 2015-16 to 2019-20
• Diagram 2: Types of deployments for IPP program 2015-16 to 2019-20
• Diagram 3: Percentage new deployments by gender by fiscal year 2015-16 to 2019-20

Executive summary

Introduction

This report presents the results of the Horizontal Evaluation of the Canadian Police Arrangement (CPA) and the International Police Peacekeeping and Peace Operations Program (IPP). It has been conducted by the Royal Canadian Mounted Police's (RCMP) National Program Evaluation Services (NPES) in collaboration with Global Affairs Canada (GAC) and Public Safety Canada (PS). "CPA" refers to the broader program partnership between the RCMP, GAC and PS, and "IPP" refers the operational program administered by the RCMP's International Peace Operations (IPO) team.

Program profile

The goal of the CPA is to support Government of Canada (GoC) commitments to build a more secure world through Canadian police participation in international peacekeeping and peace support operations. Requests for support come from multilateral organizations such as the United Nations (UN) or from the governments of other countries (including Haiti, Mali, Ukraine).

Deployed police officers have many roles in mission, including training, mentoring and monitoring, supporting free and fair elections, investigating human rights violations, and responding to humanitarian crises. Specialized teams focus on community policing, management development, sex and gender-based violence (SGBV), and organized crime. The large majority of deployments are actively serving police officers. Civilian law enforcement experts may be deployed as well.

The three CPA partner departments (RCMP, GAC, PS) collaborate to deliver the program. They have integrated but unique roles in program delivery – the RCMP is the lead on operations, GAC is the lead on Canadian foreign policy, and PS leads on domestic security.

What we examined

The objective of the evaluation was to provide a neutral, timely and evidence-based assessment of the performance (effectiveness and efficiency) of the CPA and the IPP program from April 1, 2015 to March 31, 2020. Activities of all partner departments were included.

What we found

Effectiveness - Achievement of expected outcomes

Through participation in multilateral and bilateral peace operations, Canadian police officers are respected for their personal and professional competencies. They promoted sustainable rule of law primarily through building the capacity (e.g., training, mentoring, patrols) of local police services. They leveraged their expertise in community policing and gender diversity to help shift local police attitudes and approaches to better reflect human rights commitments. In some countries where the IPP program has been active, the local police have been slightly more trusted and accepted by the communities they serve. There are opportunities to continue to enhance mission impacts through more long term strategic planning, results measurement, targeted deployments (e.g., leadership roles and specialized teams), and broader criminal justice system engagement.

Through participation in missions, police officers gained professional competencies that are transferrable when they return to their home agency in Canada. There are opportunities to better leverage these new competencies for the benefit of police officers, police organizations, and local communities.

Effectiveness - Integration of a GBA+ lens

Over the last five years through CPA and the IPP program, Canada has demonstrated leadership in prioritizing and valuing the role of women in international police reform. As part of a broader federal government effort, the IPP program has recently contributed to Canada meeting international and domestic commitments related to women, peace and security (WPS). The IPP program proactively recruited and deployed women to peace operations (including in key leadership roles), integrated gender considerations into the RCMP's International Peace Operations work, and advanced a gender focus within the majority of missions. There are opportunities to continue to enhance approaches to recruit women. Since the last evaluation, CPA partners have put additional measures in place and continue to monitor and refine policies and practices to prevent and address any future incidents of sexual exploitation and abuse (SEA).

Efficiency - Program delivery

More bilateral and hazardous missions have led to a need to adapt the current program delivery approach and the staff complement. While the RCMP's IPP program support generally addressed program, mission, and police officer needs, there are opportunities to enhance planning, recruitment, training, procurement, mission deployments (rotations), and reintegration. The 150 target for officer deployments is not reflective of current IPP program engagements, mission environments, or available resources. There is an opportunity to build on the value of increasing the number of CPA civilian engagements.

CPA partner relationships are well established. Opportunities for enhanced domestic coherence include taking a more consistent and organized approach to information sharing and coordination on security sector reform (SSR) within, and among, federal departments. The administration of external communications requires more coordinated and proactive planning. Significant gaps in performance monitoring and reporting persist requiring enhanced data collection, analysis, reporting and leveraging at the program and mission levels.

Efficiency - Coherence with international partners

Canadian police officers actively sought coherence with police reform efforts of other international stakeholders, in particular in missions where there has been a risk of duplication of capacity building efforts. Ongoing proactive collaboration is needed to enhance program efficiency and effectiveness. Working alongside police professionals from other nations has offered best practices about approaches to police peacekeeping in international contexts.

1.0 Introduction

1.1 Purpose of the evaluation

This report presents the results of the Horizontal Evaluation of the Canadian Police Arrangement (CPA) and the International Police Peacekeeping and Peace Operations (IPP) Program, which was led by the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) National Program Evaluation Service (NPES) in partnership with Global Affairs Canada (GAC) and Public Safety Canada (PS). "CPA" refers to the broader program partnership between the RCMP, GAC and PS, and "IPP" refers the operational program administered by the RCMP's International Peace Operations (IPO) team.

The program was previously evaluated in 2012 and in 2017. The findings of this evaluation will help to inform the policy renewal process as well as the policy authority for the CPA program, which is scheduled to expire on March 31, 2021.

1.2 Evaluation scope and context

The objectives of the evaluation were to provide a neutral, timely and evidence-based assessment of the performance of the program (effectiveness and efficiency), and provide strategic information to meet senior management needs.

The scope of the evaluation included CPA and IPP program activities undertaken by all three horizontal partner departments from April 1, 2015 to March 31, 2020. Over this five-year period, $228.2 million was approved and $147.5 million was expended. Both the RCMP and GAC received funding for CPA and IPP program activities through the International Assistance Envelope (IAE). PS has no dedicated funding from the IAE for CPA activities.

2.0 Evaluation methodology

2.1 Evaluation approach

The evaluation used a mixed methods approach (qualitative and quantitative). It assessed, interpreted, and summarized existing and new information. The information collected was triangulated to allow the formulation of clear, reliable and relevant findings as well as recommendations. The evaluation considered gender-based analysis plus (GBA+) in its questions, methodology and analysis.

Given the relatively large scope and tight timelines, this horizontal evaluation was calibrated with a focus on ensuring efficient use of time and resources and addressing the most important information needs while meeting accountability requirements.

Since program relevance had been recently well documented in the 2017 evaluation, the evaluation did not examine relevance, but rather was guided by six performance-focused questions (Table 1):

An Evaluation Advisory Committee (EAC), chaired by the Director of NPES, provided advice and guidance to the interdepartmental Evaluation Working Group (EWG) and the NPES project team. The EAC commented on the evaluation framework, preliminary findings, and reports. It provided advice to ensure a clear reflection of the programming, targeting of specific information needs, and the usefulness of recommendations for decision-making and program improvement. Committee members included representatives from program and evaluation teams within partner departments (RCMP, GAC, PS).

2.2 Data sources

The choice of data sources was determined based on their relevance and reliability, data availability and costs. The following sources (Table 2) were used to inform the findings and recommendations:

2.3 Limitations

These practices helped to mitigate the common limitations that occur as part of most program evaluations. The evaluation team considered the limitations of the study and implemented a number of mitigation measures (as outlined in Table 3).

3.0 Program description

3.1 Context

Canada has a long history of international police peacekeeping. It has deployed almost 4,000 police officers to peace missions around the world in over 30 countries since 1989. The Government of Canada (GoC) approved the CPA in 2006 and it was renewed in 2011 and 2016. Since 1995, approximately 50 provincial and municipal police services have participated in the program to complement RCMP deployments.

Requests for Canadian police officers come from organizations such as the United Nations (UN), European Union (EU), or from the governments of other countries. Canadian police personnel deployed abroad assist in building and strengthening law-enforcement capacity in FCAS with deployments to locations around the world, including Ukraine, Mali, Haiti, Iraq, Palestine, and the West Bank. The decision to deploy Canadian police personnel is made via the CPA, a partnership between the RCMP, GAC, and PS.

While the majority of deployments consist of active serving police officers, civilian law enforcement experts may be deployed as well. Personnel have many roles depending on the mission, including training, mentoring and monitoring, investigating human rights violations, and responding to humanitarian crises. They can also work on specialized teams that focus on community policing, management development, sex and gender-based violence (SGBV), and serious and/or organized crime.

3.2 Program profile

The goal of the CPA is to support the Government of Canada's commitments to build a more secure world through Canadian police participation in international peacekeeping and peace support operations, which are critical to longer-term SSR and conflict-prevention efforts. Core immediate and intermediate expected program outcomes are outlined in Diagram 1. See full logic model in Appendix C.

Diagram 1: Expected outcomes for CPA 2015-16 to 2019-20

Diagram 1: Expected outcomes for CPA 2015-16 to 2019-20 - Text version

Canadian Police Arrangement

Immediate outcomes

• Enhanced operational capacity of deployed officers to carry out duties
• Enhanced capacity of law enforcement institutions, investigative bodies, systems, personnel abroad in states where CPA engages and in police contributing countries
• Enhanced global policies related to policing in international peace support operations

Intermediate outcomes

• Enhanced law enforcement effectiveness in Canada
• Improved law enforcement services to affected populations where the CPA engages
• Improved collective action related to police peacekeeping by the international community

The evaluation focused the analysis of program impacts on the nine objectives stated in the CPA Memorandum of Understanding (MOU) 2016-21 (see Table 4) ^{Endnote 1} .

These nine MOU objectives could be readily mapped to the program's immediate and intermediate outcomes in the logic model.

The implementation of the CPA is supported by an interdepartmental governance structure of three committees, all chaired by GAC with representatives from the RCMP, GAC, and PS (see Table 5). As a horizontally managed initiative, all departments are equal participants in decision-making regarding CPA activities.

The respective roles of the partner departments reflect their mandates and expertise (Table 6).

3.3 Resources

The CPA is funded through the Peace and Security Pool of the IAE. RCMP funding has been allocated to the RCMP reference levels. Before 2016, incremental funding for GAC was made available through the Global Peace and Security Fund (GPSF) on a cost-recovery basis. The Peace and Stabilization Operations Program (PSOP) replaced the GPSF in 2016. PS has no dedicated funding from the IAE or PSOP for CPA activities.

Over the five-year evaluation period, a total of $228.2 million was approved and $147.5 million was expended. For all partner departments, annual actual amounts spent ranged between $23.53 million (2017-18) and $33.07 million (2019-20). The annual variance between approved and actual spending ranged from 50% (2017-18) and 80% (2019-20). (See Tables 7 and 8 for details.)

Total funding by partner departments is listed in Table 9. Over the five years, RCMP spent $118.6 million (69%) and GAC spent $28.9 million (51%).

As detailed in Table 10, the number of deployments varied from a low of 58 (2018-19) to a high of 114 in 2016-17. The number of RCMP national headquarters (IPP) staff varied between 43 and 50 full-time equivalents (FTEs). The ratio of deployments to RCMP International Peace Operations staff ranged between 1.3:1 and 2.4:1.

Types of deployments fall into two groupings: operational and ancillary. The number of deployments vary considerably across these groupings – the large majority are operational.

• Operational deployments: longer term and include international peace support operations, international courts and tribunals, as well as bilateral deployments.
• Ancillary deployments: short-term assignments and include short-term training initiatives, rapid response activities, and deployments for the development of international policy, standards and norms.

As detailed in Table 11 and Diagram 2, the number of operational bilateral deployments increased from none (0) in 2015-16 to 38 in 2019-20. Conversely, the number of operational international peace support operation (multilateral) deployments decreased from 95 in 2015-16 to a low of 35 in 2018-19.

Diagram 2: Types of deployments for IPP program 2015-16 to 2019-20

Diagram 2 - Text version

A stacked bar graph illustrating the types of deployments for the IPP program over a five-year period from fiscal years 2015-16 to 2019-20.

In 2015-16, 94.58 deployments were identified as Operational: International peace support operations, 1 deployment was identified as Operational: International courts and tribunals, 0 were identified as Operational: Bilateral deployments, and 0.58 were identified as Ancillary: Short term training initiatives.

In 2016-17, 112 deployments were identified as Operational: International peace support operations, 1 deployment was identified as Operational: International courts and tribunals, 1 was identified as Operational: Bilateral deployments, and 0 were identified as Ancillary: Short term training initiatives.

In 2017-18, 61.1 deployments were identified as Operational: International peace support operations, 1 deployment was identified as Operational: International courts and tribunals, 0.17 were identified as Operational: Bilateral deployments, and 0 were identified as Ancillary: Short term training initiatives.

In 2018-19, 35 deployments were identified as Operational: International peace support operations, 1 deployment was identified as Operational: International courts and tribunals, 22 were identified as Operational: Bilateral deployments, and 0 were identified as Ancillary: Short term training initiatives.

In 2019-20, 51 deployments were identified as Operational: International peace support operations, 1 deployment was identified as Operational: International courts and tribunals, 38 were identified as Operational: Bilateral deployments, and 0.2 were identified as Ancillary: Short term training initiatives.

4.0 Findings

4.1 Achievement of international peace and security objectives

The CPA deployed police officers to numerous multilateral missions led by the UN, EU and other international partners. Roles in these missions varied and included developing and delivering training and presentations, providing patrol support and mentoring, and offering strategic advice. Table 12 highlights elements of recent multilateral missions.

Examples of contributions to multilateral peace operations illustrated through the case studies are as follows:

Haiti

Over the last 16 years, Canadian police officers have contributed to multiple UN missions by providing leadership and support to the Police Nationale d'Haiti (PNH). Recent contributions include the 2018 appointment of a Canadian police officer as the UN Police Commissioner for the Mission des Nations Unies pour l'appui à la Justice en Haïti (MINUJUSTH), and the establishment of a PNH specialized office for SGBV, i.e. Unité de Lutte contre les Crimes Sexuels (ULCS). Since its inception, the SGBV Unit has conducted training courses and seminars; provided mentoring and coordinated workshops; hosted international SGBV-related conferences; and provided safe equipment and infrastructure to the PNH.

Mali

As part of European Union Capacity Building (EUCAP)-Sahel, Canadian police officers provided training, strategic advice and capacity building to local security forces (Malian and other G5 Sahel states).

Ukraine

Through their role in European Union Advisory Mission (EUAM)-Ukraine, Canadian police officers supported local civilian SSR through providing strategic advice and practical support for specific reform measures with the NPU.

Deployed police officers and international partners indicated that Canadians are valued by leaders in multinational missions as key advisors, and their value has been evidenced by the ability to win key roles in some missions. Canadians are respected for their professional and personal competencies including:

• demonstrate honesty and openness
• exhibit integrity and a strong work ethic
• build relationships
• demonstrate skills and training
• seek to engage with host countries to help define what they need and what works best for them
• have strong commitment to human rights with respect for diversity and inclusion
• have specialized knowledge of community policing and domestic violence
• have multilingual capacity

Some IPP program police officers indicated that they, and other deployed colleagues, have advocated for Canadian values and operational standards in host countries. They have campaigned for steps to ensure more secure police patrols including safer and operational UN vehicles, armored escorts, and consistency in the delivery of mandatory Secure and Safe Approaches in Field Environments (SSAFE) training. Deployed IPP program police officers have also suggested Canadians have been underutilized in some multilateral missions and, where possible, opportunities for additional leadership roles could be sought (see Finding 15).

It's good to have Canadians leading. Our [colleague] has proposed a new set of patrol schedules and how to patrol. It's been presented to the regional commander, and they are working to implement. That's our kind of influence - making sure patrols are more secure for everyone.

The literature review indicated that transitional justice consists of judicial and non-judicial measures implemented in order to redress legacies of human rights abuses. Such measures include criminal prosecutions, truth commissions, reparations programs, and various kinds of institutional reforms ^{Endnote 5} .

One CPA deployment was directly linked to transitional justice – a one-year IPP program assignment in 2018-19 to the International Criminal Court (ICC) in The Hague, The Netherlands.

• Through a non-governmental organization (NGO), Justice Rapid Response, a Canadian police officer was selected to take on the role of SGBV investigator for human rights abuses that have taken place in the Central African Republic (CAR).
• The police officer worked with international police partners to conduct investigations, in preparation for court proceedings, of alleged war crimes and crimes against humanity.

Program data indicated that this deployment was a one-time assignment. Interviewees familiar with this assignment suggested that, while the work undertaken was very well received, there was a missed opportunity for a mission succession plan. The CPA could prioritize back filling opportunities to take on – or continue with – such valued international roles.

While the large majority of CPA deployments do not directly address issues specific to transitional justice, some interviewees suggested that in some FCAS, such as Mali, it is hard to look at CPA impacts without considering the link to transitional justice in the rest of Western Africa.

The literature review ^{Endnote 6} , document review and interview data indicated that impunity and corruption are common place in many FCAS. The rule of law is hampered by historical and challenging political dynamics in these countries, as well as the occasional lack of organizational will to amend existing policies ^{Endnote 7 Endnote 8} . Political support from the top – as well as time – are needed for transformational change and sustainability in these FCAS ^{Endnote 9 Endnote 10} .

As highlighted in the case study examples below, reflections from interviewees indicated that fundamentally, despite these challenges, the CPA is helping to re-establish rule of law:

• Canadians bring experience beyond policing, including building relationships with governments, to help set the stage for policy changes.
• CPA efforts have been moderately successful in aiding the establishment of basic law and order through building capacity in local law enforcement agencies, one aspect of rule of law.

Haiti

As mentioned, in 2018 a Canadian police officer was appointed as the UN Police Commissioner for MINUJUSTH in Haiti. In this advisory role, the Commissioner works with local government to reinforce effective policies and planning for police reform in Haiti. Although not originally part of the CPA-IPP program, this was an innovative approach that was used in Haiti, worked well, and could be considered moving forward.

Ukraine

Through working with the NPU to train and mentor Patrol Police officers, and collaborating with other international donors in particular through the Patrol Police Academy, the CPMU has supported building the capacity of local law enforcement agencies.

Document review ^{Endnote 11} and interview data identified challenges across the criminal justice system (police, prisons, judiciary, courts) in countries where the CPA deploys police officers:

• In terms of command and control, there is a need for more capacity building at leadership levels in local police forces, and across the criminal justice system.
• Local police recruitment, promotion and retention policies need to reflect a more transparent and merit-based system.
• Many local police forces lack adequate pay and equipment for officers. Some CIVPOL survey respondents indicated they observed progress in staffing and equipment within local police forces. On the other hand, some interviewees indicated lack adequate pay and equipment was a significant challenge for morale and retention of local officers.
• There is a need for more technical expertise, perhaps through the CPA deployment of civilians, to support capacity within, and police coordination with, the broader criminal justice system.

Each mission has distinct challenges, and CPA and IPP program strategies must adapt to local needs. Interview data indicated that, by modelling a high level of commitment to democratic policing standards, Canadian police officers have supported the re-establishment of local law enforcement institutions. Examples are provided in the case studies described below.

Canada is an active actor in one of the most visible reforms in Ukraine, …this is a message to Ukrainians that they can be reformed. When police officers behave better, respond to crimes better, and establish dialogue of trust they are seen to be protecting the people. This is a strong message to the entire country for which Canada is largely responsible.

Haiti

There have been challenges for the PNH to retain and build on changes introduced through UN missions over the last 16 years. Sustainability will require reforms to the criminal justice system. Canada has supported the re-establishment of the criminal justice institutions in Haiti through advising on action plans, working to address poor conditions in prisons, and supporting vulnerable populations (e.g., child abuse, domestic violence) as they engaged in the system.

Mali

The mission is to build trust with the local Malian government and police, as well as work locally with law enforcement professionals to build capacity and model policing practices in line with international human rights obligations.

Ukraine

Police reforms are needed across the criminal justice system. Officers within EUAM-Ukraine have worked on reform by developing action plans, draft legislation, a comprehensive national security strategy, and various gender-related initiatives.

Without capacity development of prisons, judiciary and courts, the criminal justice chain is incomplete, which undermines efforts to both promote the rule of law and build trust between locals and the state.

Some interviewees indicated that the IPP program's biggest impact has been through teaching and mentoring local police officers, both in the classroom and in the field.

• Courses on a range of topics have been developed and delivered, including (but not limited to) community policing, domestic violence investigation, criminal investigation, critical incident de-escalation, facilitating adult learning, and leadership.
• In some missions, deployed police officers indicated that their role has also been to go on local patrols, allowing for direct mentorship through real time consultation, advice and guidance.

Many CIVPOL survey and NPU post-training survey respondents indicated they agreed that, to some extent, local law enforcement have applied what they have learned or gained from assistance to enhance their policing knowledge and practices.

We have been most effective changing things at the ground level and building the next generation of leaders and managers, that is where we have been the most impactful.

Canadian expertise in community policing and gender diversity has been of particular value:

• Some interviewees and many Ukraine civil society questionnaire respondents indicated that transformational change, in countries where there is government and police corruption, requires changes in attitudes and approaches to policing. They indicated that CPA-IPP program expertise in community policing is a key element of this effort. The increased focus on community policing principles (public service) with the Patrol Police, rather than punishment, has been critical.
• Some interviewees and many NPU leadership questionnaire respondents indicated that Canadians have led by example to promote the role of women in policing through both deploying women in leadership roles and providing opportunities for them to mentor other women through their work with the Patrol Police. Gender-responsive content has been worked into strategic reform plans and training materials (scenarios) for the Patrol Police.

…now it's about how to interact and engage with clients and community, understanding the basics of community policing, go into community and understand their problems. It is communication driven now, not how to use your gun or pepper spray, use their communications 'belt'

As illustrated through the Haiti, Mali and Ukraine case studies below, the nature of police capacity building impacts have varied by mission, and there are opportunities to continue to enhance outcomes with more mission long term strategic planning, results measurement, and targeted deployments.

Haiti

Through training and mentoring police officers in the field, interviewees involved in the mission reported that there has been an increased level of professionalism and improved capacity in handling unrest by the PNH. A particularly impactful and sustainable contribution has been the establishment a SGBV unit (ULCS). Moving forward, opportunities include evolving the current strategic plan Canadian police officers helped to develop, including deployments that focus on areas of infrastructure, curriculum development, training in technical skills, and gender equality.

Mali

Throughout the short duration of this mission, capacity building efforts have been limited due to local challenges with timing (e.g., terrorist attacks, politics) and human resources (e.g., minimal police officers assigned together, officers reassigned to other duties). In addition to mentoring through field patrols, police officers provided training through l'Ecole de Maintien de la Paix - Alioune Blondin Beye (EMP-ABB). Moving forward, opportunities include continuing to work to understand the complex and evolving security environment, and more targeted deployments (e.g., more police officers deployed together, more leadership roles).

Ukraine

There is a strong desire from the NPU to professionalize. The bilateral mission continued to gain momentum during the evaluation period growing from 20 to 45 authorized deployments. Numerous courses and presentations were delivered to Patrol Police officers over the last five years. Training was scenario-based and students demonstrated a good understanding of the material and reported applying this knowledge to their work. Moving forward, opportunities include further assessing local needs, doing longer term strategic planning and results measurement, and expanding the gender adviser role.

While CPA and IPP program activities have supported police reform and capacity building, there is limited evidence to draw a link between these efforts and a direct impact on broader public confidence in host countries. In each of the countries where the CPA has deployed police officers, the local context is still volatile and evolving. The literature review indicated this reality has an impact on public confidence and trust in police services and it may take a generation for meaningful transformational change to take hold. Almost half of interviewees, who were living and working in host countries, indicated that there is still a great deal of public mistrust in police institutions. That said, it was also noted that community policing has been a pillar of police reform, police are now more a part of the community, with deployed Canadian police officers and local police officers building more community relationships.

Local police in Haiti are in a better place than a few years ago which is attributable to Canadian efforts.

As illustrated through the case studies below, in both Haiti and Ukraine, local police officers are now slightly more trusted and accepted.

Haiti

After almost two decades of police capacity building by international partners, interviewees familiar with the local context indicated that Haitian people are now more comfortable with their own police force and more sensitized to the struggles of the PNH. In partnership with civil society organizations, quiet but impactful work has been undertaken by Canadian police officers with respect to supporting the victims of SGBV. The ULCS is a robust and competent specialized unit with the means and understanding to ensure respectful victim care and a professional treatment of SGBV cases in line with international standards. This unit establishes SGBV prevention efforts within the domestic police force and promotes a sustainable approach to SGBV crimes (e.g. concrete changes in how victims are greeted and treated).

Ukraine

Interviewees familiar with the local context indicated that citizens feel that the NPU is overall a better police force than the militia was, but it is still not well trusted. A 2019 national survey in Ukraine found that 50% of respondents did not trust the police. Respondents indicated the following "drawbacks" of the police: incompetence (39%); corruption (37%); reluctance to protect the 'regular person' (31%); weak connection with the public (25%);', and, impunity of police officers (21%) ^{Endnote 12} . Respondents to a civil society questionnaire in Ukraine indicated they have only a slight level of confidence in the police to keep their communities safe, relating that marginalized groups are most vulnerable. They also indicated that younger and newer Patrol Police officers are believed to be better trained and committed for the right reasons.

4.2 Maximizing domestic security benefits

Some interviewees, the majority of CIVPOL survey respondents, and the previous evaluation ^{Endnote 13} , indicated that police officers grow professionally while on mission. Enhanced competencies included:

• Gaining soft skills: problem solving, resourcefulness, flexibility, leadership and team building, supervisory experience, investigative and strategic thinking skills;
• Learning technical knowledge: cyber and organized crime, SGBV, curriculum development and teaching adults, new languages (Creole, Ukrainian); and,
• Working in complex cultural environments: intercultural awareness and sensitivity.

Document review (in particular CPA annual reports) and interview data highlighted that new knowledge and skills can be transferred to policing practice when police officers return to Canada. However, the document review, including the previous evaluation, and interview data indicated that the program does not methodically track or leverage domestic benefits.

Opportunities include:

• A 2016 review of domestic benefits ^{Endnote 14} suggested there would be value in more systematically documenting and sharing individual mission and post-mission experiences.
• A few interviewees suggested that post mission interviews (e.g., 3 months after return) may be an opportunity to better gain feedback from Canadian police services on domestic benefits of deployments to police organizations and local communities.
• Other suggestions include more substantive and routine information sharing (not just ad hoc) such as ongoing discussions with domestic police partners, and communication of domestic benefits to federal government partners.

As well, recent efforts to communicate benefits of mission deployments to domestic police partners for recruitment could be built upon. These efforts included a video highlighting the domestic benefits of Canadian police peacekeeping (2018), and a one-pager information sheet on "Translating mission skills to workplace competencies" (2019).

4.3 Integration of a GBA+ lens

Deployed women to peace operations

Document review ^{Endnote 15} and interview data indicated that the CPA partners have committed to meeting and/or exceeding the UN targets for the number of women in police peacekeeping roles. Performance data indicated that the annual CPA percentage fluctuated (14-48%). Since 2017-18 it has been consistently near or well above the UN rolling targets of 20% (2018), 21% (2019) and 22% (2020).

Diagram 3: Percentage of new deployments by gender by fiscal year 2015-16 to 2019-20

Diagram 3 - Text version

A stacked bar graph illustrating the percentage new deployments by for the IPP program over a five-year period from fiscal years 2015-16 to 2019-20.

In 2015-16, 72% of deployments were men and 28% of deployments were women.

In 2016-17, 52% of deployments were men and 48% of deployments were women.

In 2017-18, 82% of deployments were men and 18% of deployments were women.

In 2018-19, 86% of deployments were men and 14% of deployments were women.

In 2019-20, 76% of deployments were men and 24% of deployments were women.

Canadian women police officers have led by example. The CPA deployed women in key leadership positions and as mission gender advisors, including:

• Contingent Commanders in missions in Haiti, Iraq and Mali
• Senior Police Advisors to the Permanent Mission of Canada to the United Nations New York (PRMNY)
• Expert Trainer for the United Nations Institute for Training and Research (UNITAR)
• Gender Advisors for CPMU (Ukraine) and EUAM-Iraq

Advanced a gender focus within a majority of missions

Advancements have been made since the previous evaluation, which noted that "…there was limited evidence to suggest that gender is strategically taken into consideration in mission planning and implementation." ^{Endnote 16}

A document review of selected CPA reconnaissance reports indicated that GBA+ has been built into the needs assessment in advance of new missions. Host countries often reflect male dominated patriarchal values. Some interviewees and many CIVPOL survey respondents highlighted the following challenges for both deployed IPP program and local women police officers:

• limited to administrative vs frontline or managerial roles
• not trusted in dangerous situations
• overlooked for training or promotions

Document review (including CPA annual reports and strategic plans, Contingent Commander reports), NPU post-training survey, and interview data indicated that the IPP program has worked with their host country counterparts to mitigate these challenges and advanced a gender focus within a majority of missions through:

• women taking on leadership and gender advisor roles within missions (leading by example)
• mentoring women officers from other countries
• encouraging participation of women in all IPP program training courses
• contributing to gender-related policy and training at the UN and in other multilateral fora
• integrating gender and diversity into curriculum
• raising awareness of, and investigating, SGBV

Our efforts are not a western solution. We listen to the host country and their police officers and help them build up. It was the buy in and word of mouth that created a relationship. It has been a hard fought battle… to introduce gender training into all of their training curricula would not have been done without us.

Some missions where activities reflected a gender focus included:

Iraq

The dedicated Gender Advisor, through government outreach and women-only policing courses, promoted the value of women police officers.

West Bank

The CPA police officer occupies the Police Advisor, Family Protection Unit role within the European Union Police-Coordinating Office for Palestinian Police Support (EUPOL COPPS) mission.

ICC

A woman police officer was SGBV investigator with the ICC's CAR investigation.

UNITAR

A woman police officer was seconded to ensure integration of gender considerations in UNITAR training materials/ guidelines.

PRMNY

A Senior Police Advisor has undertaken work to support gender mainstreaming through the UN, including coordinating development of UN SAAT preparation gender initiatives, and contributing to gender-related policy initiatives at the UN.

Gendered roles can hinder local women police officers from doing their job. Examples of IPP program activities that advanced a gender focus to address this issue are illustrated through the case studies below.

Haiti

Canadian police officers embodied a positive representation of women in policing, acting as role models, inspiring others and fostering respect. Canadian police officers worked with counterparts to impress upon them the importance of building greater equality in the domestic police force. For example: Many women in Haiti do not have a drivers' license. Police officers without a driver's license cannot be as effective. IPP program police officers worked to promote accessibility for these types of challenges.

Mali

Canadian women police officers participated meaningfully in mission, including in leadership roles, showing women can do more. In fall 2019, a IPP program woman police officer was the first woman to participate in an overnight stay and patrol in the Mopti region. While the role was relatively dangerous, the presence of a woman on an overnight patrol inspired other women police officers from contributing nations (namely African countries) to participate in these types of initiatives.

Ukraine

Canada offered an inclusive image of police officers and championed change in policing culture. Further, CPMU provided training on domestic violence. All courses had a GBA+ module, scenarios, and language that reflected diversity. The Gender Advisor had a pivotal role in doing local outreach and providing guidance.

Integrated gender considerations into RCMP's International Peace Operations work

A gender lens was reflected in the CPA MOU, pre-deployment training, and recruitment strategy.

The current CPA MOU (2016-21) outlines commitments to support the advancement of Canada's National Action Plan for the Implementation of UN Security Council Resolutions on Women, Peace and Security. The MOU indicated a responsibility for partners to input into annual progress reports on Canada's Action Plan. It stipulates that a role of the RCMP is to maintain the expertise and processes necessary to ensure that IPP program activities are gender-sensitive.

Document review (pre-deployment training syllabus and curriculum) and interview data highlighted that gender-focussed training is required for all recruits, including the types of training indicated in Table 13.

In addition to IPSOT GBA+ instruction, CIVPOL survey respondents indicated they benefited from:

• UN mandatory training/emails about SGBV/sexual exploitation and abuse (SEA) and the Gender Police Toolkit
• Peace Operations Training Institute (POTI) courses focussed on international peacekeeping, including Preventing Violence Against Women and Promoting Gender Equality in Peacekeeping
• attendance at local gender and diversity focussed events in their host countr.

Recruitment opportunities for women

Document review and interview data noted that there is a IPP program communications strategy that targets the recruitment of women, including job bulletins encouraging women to apply, and external feature stories about police peacekeepers who are women.

Recruitment challenges for candidates who are women were also identified by interviewees:

• low ratio (1:5) of officers who are women and men across police services
• some physical conditioning requirements
• concerns about separation from family/children

In 2018-19, in consultation with its 26 police partner agencies, the RCMP launched a survey to identify barriers preventing officers who are women from deploying to peacekeeping operations. Knowledge from this survey was summarized and disseminated. Key barriers were identified in a report, including:

• staffing and resourcing constraints for police services
• language requirements for some missions (need for French)
• need for consideration of opportunities and challenges of shorter deployments
• need for greater outreach and awareness building, and sharing of best practice.

Some interviewees, including IPP program Ottawa-based staff and deployed police officers, suggested related options to mitigate recruitment challenges such as:

• having greater flexibility with deployment duration options
• reassessing language requirements (depending on language needs of the mission)
• reviewing the approach to assessing physical fitness (depending on threats and security requirements in mission)
• expanding domestic police partner networks (noting partners participate on a voluntary basis)
• leveraging IPP officers who are women to share their deployment experiences with potential recruits

The last CPA evaluation noted that from April 2011 to March 2015 there were five reported cases of sexual misconduct (out of approximately 600 deployments). RCMP's IPP staff indicated that one case of sexual exploitation and abuse (SEA) was reported between April 2015 and March 2020 (out of 442 deployments).

The CPA is committed to being transparent and accountable for the actions of deployed police officers. Document review, and interview data from Ottawa-based CPA partners, indicated ways that the CPA has continued to monitor and refine its SEA policies and practices. Examples include:

• Pre-deployment letters of conduct, identifying zero tolerance and repercussions for SEA violations, were signed by all recruits
• Pre-deployment training, specifically on SEA, addressed the zero tolerance policy
• An updated MOU with partner police services, detailing SEA expectations, was developed and implemented
• A potential MOU with the UN and/or updating the UN's Letter of Undertaking is being explored

Document review identified other recent CPA initiatives to prevent and combat any SEA by deployed Canadian police officers:

• CPA partners developed Canada's Strategy and Action Plan to address Sexual Exploitation and Abuse in UN Peace Operations.
• The RCMP, with the Canadian Police Knowledge Network, developed online pre-deployment training modules that detail the zero tolerance police for SEA.

Elsie Initiative for Women in Peace Operations (2017) ^{Endnote 17}

Document review and a few interviewees highlighted Canada's leadership role in the Elsie Initiative - designed to increase the number of, and improve working conditions for, women peacekeepers deployed to UN peace operations. In addition to being consistently near or well above the UN rolling targets for the deployment of police officers (as detailed in Finding #8) who are women, the following CPA activities supported Canada's leadership role in this Initiative:

• delivered PRE-SAAT training courses to prepare candidates in other countries who are women to succeed in testing required to deploy to UN peace operations
• planned to deliver technical assistance and training on women in peacekeeping to police institutions and police officers in Police Contributing Countries (e.g., developing an action plan to determine technical assistance and training for Zambia)
• facilitated information sharing and analysis of the in-mission experience of police peacekeepers who are women
• participated in international conferences and meetings (recently Nigeria, Ukraine, Italy) on the deployment of peacekeepers who are women

Canada's National Action Plan for the implementation of United Nations security council resolutions on women, peace and security 2017-2022 (CNAP) (2017) ^{Endnote 18}

The federal government partners (six departments, one agency) who signed on to this action plan have each developed implementation plans. Document review shows the RCMP has reported annually on its CNAP activities.

As illustrated through numerous examples in sections 4.1 and 4.3 of this report, the CPA and the IPP program made contributions across four priority areas for action:

• strengthened governance and accountability at home and abroad
• enhanced capability to undertake WPS and gender analysis in the design and planning of gender-sensitive programming
• enhanced gender-sensitive elements, including preventing and responding to sexual exploitation and abuse
• continued focus on deploying more women police officers, especially in senior and/or influential positions

Canada's Feminist International Assistance Policy (CFIAP) (2017) ^{Endnote 19}

As illustrated through numerous examples in sections 4.1 and 4.3 of this report, CPA activities are in line with global peace and security objectives of the CFIAP:

• increase participation of women in peacebuildin;
• increase the capacity of police and judicial systems
• train police to respond to SGBV
• improve access to justice for women and girls
• zero-tolerance policy for SEA

4.4 Responsive and strategic program delivery

There are benefits and challenges from participation in both multilateral and bilateral missions.

Multilateral missions deliver strength in numbers and mission infrastructure, while also enabling access to different partners and host nations. They represent a contribution to a larger effort and can deliver a stepping stone or force amplifier for bilateral missions, and overarching Canadian foreign policy priorities such as engagement with UN peacekeeping and the international rules based order. At times Canadian interests and values did not align with colleagues from other contributing countries. CIVPOL survey and interview data suggested that Canadian contributions can be underutilized or disregarded, further diminishing Canada's contribution and potential impact (see Finding #15).

Bilateral missions allow for more control in decision-making and independent use of resources, ensuring that Canadian priorities are reflected. These missions guarantee leadership roles. In the absence of multilateral partners, bilateral missions require more strategic planning and coordination, funding and logistical support (e.g., privileges, immunities, duty of care, infrastructure, etc.), as well as more proactive relationship building with a myriad of local stakeholders.

The nature and size of CPA missions have changed considerably over the last five years. In the past, CPA deployments were predominantly part of large-scale long-term multilateral police peacekeeping missions in Haiti. Following the progressive UN draw-down there over the last three years, CPA missions have shifted to smaller and more focussed deployments. Current missions are more strategic, targeting key roles in training, mentoring, technical assistance, leadership and advice.

For example:

• Since 2014, the Ukraine bilateral mission, now with 45 authorized police officers including a gender advisor, has coordinated directly with other donor countries to develop, deliver and institutionalize police training, as well as initiate engagement with Ukrainian civil society counterparts, in particular with respect to gender and diversity/inclusion issues.
• Some missions involve small short-term ancillary deployments with focused objectives. In spring 2019, the program deployed identification specialists to Ethiopia following the downing of Ethiopian Airlines Flight 302. Mission staff were requested by INTERPOL to assist in identifying passenger remains. The mission lasted seven weeks, ending when death certificates were issued.

CPA mission settings continue to evolve, with some contexts growing more dangerous. In these increasingly non-permissive environments, IPP program police officers have deepened their peacekeeping roles, preventing and responding to more perilous incidents. For example, in Mali, policing patrols can be long range and can require overnight camping. Police officers are asked to recover and disarm firearms and ordinances as part of the Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR) initiative ^{Endnote 20} .

Going forward, some interviewees emphasized the need for new police foreign service directives to support the changing environment and the RCMP's growing leadership roles overseas. Mission staff indicated that they have needed to search for work-arounds to support the new and evolving mission needs and risks. Some items that were highlighted included travel directives, tax relief, and most notably procurement (see Finding 12).

According to CIVPOL survey and interview data, multilateral and bilateral missions experience different, yet critical, procurement challenges.

• In multilateral missions, logistical support from the UN can be lacking and onerous to navigate, with slow response times. Procurement gaps included the ability to acquire office supplies, storage space and safe and functioning vehicles (e.g., armoured vehicles that are mine proof).
• In bilateral missions, procurement challenges can be more complex given the absence of established multilateral mechanisms. Gaps included the ability before and during the mission to acquire safe housing, office space, transportation and business tools.
• There is no direct mechanism to deliver equipment and supplies to IPP program staff abroad. Program staff often depend on other federal partners (e.g., CAF, GAC) to facilitate the transfer of supplies and equipment which can lead to long delays, confiscations and tensions among partners.

CPA partner leadership have been working on longer term international procurement solutions. Canadian embassies have supported CPA missions in the short term. There continue to be procurement issues in bilateral missions and financial authorities have been unclear. Roles and responsibilities for procurement, and other financial support, may need to be revisited across CPA partners.

There is a need to identify and formalize arrangements to address financial challenges that will support evolving mission needs and realities, facilitate efficient processes, alleviate staff pressures, and improve productivity. Opportunities for improvements to address procurement challenges might include:

• Clarify CPA partner procurement and other financial responsibilities.
• Arrange preliminary logistics support and set-up (prior to police officer deployment) that will contribute to later efficiency in mission. These efforts could include pre-planning for essential procurement such as safe housing, transportation, office space and supplies.
• Designate a mission logistics position or team.
• Continue to leverage partners in host countries (including the Canadian embassies).

The existing 150 target for deployed police officers was meaningful when Canada had a long-standing role in multilateral UN missions in Haiti, where the bulk of police officers were deployed to one mission. Interview and document review data suggested that the 150 target is no longer reflective of current CPA engagements. Over the last five years, the number of missions each year ranged between 7 and 10, and the average number of deployed officers ranged from 58 to 114 (see Table 10).

While the scope of this evaluation did not allow for a deeper look at what specific number would be practical, the following variables were identified to help establish a more realistic target:

• Shifting size and nature of missions - The CPA is now deploying fewer police officers but to more places. The program is also moving into bilateral missions which involve more complex staffing and logistical considerations compared to previous participation in solely multilateral missions.
• Evolving mission environment - Haiti was one mission in which "everyone was doing the same thing". Now the focus of missions varies and requires more support and resources in different ways.
• Lack of available resources - Domestic police forces across Canada are struggling to recruit new police officers and maintain required staffing levels. This decrease in the overall availability of police officers diminishes opportunities for IPP program recruitment as well.

Some interviewees suggested that the CPA redirect its attention away from number of deployed officers and focus on impacts to support a more meaningful results story. More useful targets to assess achievement of program success could include the nature of missions, nature of positions, leadership roles for Canada, and impact Canada is making locally.

Previous evaluation findings identified the need for more technical expertise in some missions. As a result, the subsequent CPA MOU 2016-21 made provisions for the engagement of civilian technical expertise. Canada and other donor countries employ civilian technical experts in police peacekeeping missions.

To date, the CPA has engaged a very limited number of civilian experts on short-term placements, including the following case study examples:

Haiti

A psychologist and a judge provided advice and support to local police services and community members.

Ukraine

A cyber expert, a simulator trainer and a curriculum development expert provided guidance to CPMU staff, the Patrol Police Academy, and local police forces.

SSR goes beyond policing and extends across disciplines. Interview, document and CIVPOL survey data note the benefits of civilian expertise, in particular to fill gaps in specialized and professional areas such as human resources, policy, technology, intelligence, corrections, gender, business and communications. Civilian expertise would also support CPA policing efforts by enhancing mission impacts across the criminal justice system (prisons, judiciary, courts). An example from the case studies is as follows:

Haiti

Many interviewees familiar with the mission in Haiti commented on the conditions of the National Penitentiary in Port-au-Prince. Beyond infrastructure and accessibility concerns, respondents highlighted the need for professional guidance to support Haiti's criminal justice system, before, during and after incarceration. Some areas for improvement and support include the judiciary, corrections, and reform/reintegration.

There are operational considerations for the engagement of civilians, including recruitment and domestic staffing shortages, logistical complexities, duty of care and insurance, and security. A few interviewees also noted that civilian experts may not have professional law enforcement experience, and therefore may not elicit the same credibility with the host country and other police officers.

Going forward, civilian engagements may be best suited for specific, but not all, missions (e.g., armed vs unarmed) given safety concerns and training required to work in some FCAS. Short-term civilian engagements, or remote support from the RCMP's International Peace Operations, may also mitigate certain logistics and safety concerns. Further, there may be opportunities to leverage existing mechanisms, such as other federal civilian engagement programs (e.g., GAC, CBSA), to contribute to program efficiency.

Previous evaluation recommendations focused on the need to enhance operational documents to improve program delivery. These recommendations were actioned, in particular through updating SOPs.

The majority of CIVPOL survey respondents indicated that IPP program planning and operational support was generally sufficient to meet their needs. However, they also provided suggestions to enhance the effectiveness and efficiency of program delivery moving forward.

Planning

Document review and interview data showed that there has been a lack of integrated, detailed CPA planning documents and tracking tools for the CPA broadly, and for individual missions specifically. It is not clear if or how the current mix of planning tools are integrated or used to track program efforts.

• Existing program planning documents include the CPA MOU 2016-21, a 12-page strategic direction summary, operational plans for functional areas (training, communications, etc.), ad hoc critical paths, and a draft performance measurement framework (PMF). The current CPA strategic plans (Strategic Direction for the CPA, CPA Strategic Direction Refresh 2019-2020) summarize and update five lines of effort ^{Endnote 21} and priorities within each line. They generally reflect some of the project objectives in the CPA MOU (see Table 4).
• A more integrated and detailed CPA strategic plan might include the following key components: a future-oriented vision statement; a program mission statement; program goals and objectives; a detailed action plan; and, information on how the plan will be communicated, how impacts will be measured, and how often the plan will be reviewed and updated.
• As well, some current and previously deployed interviewees indicated that in advance of standing up a mission, a unified, multi-year mission plan is needed to clearly identify mission objectives, timelines, the roles of police officers, and how mission impacts will be measured (see Finding #5).

Recruitment

The goal of recruitment is to have competent police officers, with recent and relevant experience, placed in positions where they can make a meaningful contribution to a mission. Some interviewees suggested that the IPP program struggles to attract and deploy the best candidates with the right skills, particularly for strategic roles. As a result, the program risks losing credibility in the deployment of police officers who lack essential skills or knowledge, such as the ability to deliver specialized training. As mentioned previously, document review also indicated that there has been a decline in the ability of Canadian police forces to recruit new members, limiting availability of officers for CPA deployments.

Document review, the CIVPOL survey, and interview data highlighted the following considerations for a CPA recruitment plan moving forward:

• focus on the needs and expertise required for each individual mission role (i.e., targeted recruitment, not a one size fits all);
• allow for greater flexibility in rotation durations (details below under mission deployments); and,
• leverage competencies gained in mission to ensure officers' positions post-mission, making a CPA deployment a forward progression in their professional career path.

Pre-deployment training

Currently or previously deployed officers and CIVPOL survey respondents indicated that the 14-day IPSOT effectively prepared candidates for deployment to mission. Training topics included: occupational health and safety; mental health; kits and logistics; finance; security; women, peace and security; international child protection; sex and gender-based violence; international legal framework; cultural anthropology; security sector reform; tactical combat casualty care; and, critical incidents, capture avoidance and survival training.

One challenge with pre deployment training is that the RCMP does not have authority over selected officers before deployment. Other countries have career international police officers, while Canada has rotating deployments of their volunteer officers who have substantive positions within their respective home police forces. These officers are available for a limited time for training in advance of their deployment.

Deployed officers indicated that pre-deployment training could benefit from more mission-specific instruction on local context and cultural awareness, such as mission objectives, roles of other actors in the region and host country, and local values and cultural norms. As well, more opportunities to liaise formally and informally with previously deployed officers before mission were mentioned as being particularly beneficial.

Mission deployments

Currently or previously deployed officers and CIVPOL survey respondents indicated that some deployment practices have led to challenges in missions, including:

• Assignment of role for multilateral mission - Police officers were not always aware of what their role would be in a multilateral mission prior to deployment, or had their assignment changed upon arrival to a less impactful, non-strategic role. Further, the IPP program is unable to guarantee a right fit between a police officer's skills and their position in a multilateral mission since assignments are at the discretion of the UN or EU. It is difficult to prepare for a deployment without a clear understanding of the role once on the ground.
• Overlooked for strategic roles in multilateral mission – IPP program police officers can be overlooked for strategic positions in multilateral missions due to the current firm one-year CPA deployment policy, allowing for a shorter time commitment than other donor countries, which average two to three year deployments. Further, variability in rank equivalencies across donor countries is common in multilateral missions. A few interviewees suggested that some IPP program police officers' lower ranks, regardless of competencies, can underwhelm multilateral mission staff from other countries - creating a level of superiority and indifference that impedes Canadian contributions.
• Mission continuity in bilateral missions - the current approach of having strict one-year rotations can negatively impact mission continuity by interrupting partnerships, planning and program delivery. It is particularly challenging for officers in leadership roles (e.g., Contingent Commander).

Further, professional UN policing leadership posts are not currently included in the scope of the CPA. Including these may permit additional support, both strategic and logistical, and potentially much greater influence over the direction of multilateral deployments.

Currently or previously deployed officers and CIVPOL survey respondents indicated that opportunities to mitigate these challenges might include:

• Leverage officer expertise - When possible, positions in mission should capitalize on existing police officer competencies such as gender and organized crime.
• Specialized teams - The deployment of targeted projects and specialized teams could generate greater program impacts. Similar to the Norwegian approach in Haiti (i.e., SGBV Unit), these efforts would involve a concentrated number of Canadian police officers in one region or area, focussing on a specific issue or objective (see Finding #20).
• Flexible mission durations (shorter/longer) and appropriate mission extensions – Shorter missions might attract recruits who, due to family or other obligations, can not commit to a full year assignment overseas. In support of overall mission momentum, some leadership roles, such as Contingent Commander and Deputy Contingent Commander, could benefit from the option of longer rotations (e.g., two years or more) and accompanied missions (where appropriate). Of note, in Ukraine, other Canadian government projects and contributing nations allow family in mission.
• Increased overlap and staggered mission rotations - To help maintain overall continuity and allow for improved knowledge exchange and information sharing, CIVPOL survey data suggested overlapping or staggering mission start/completion dates, and developing a tracking document or departure report to avoid information gaps between missions (see Finding #20).

Post-deployment (reintegration)

As detailed in Finding #7, knowledge and skills acquired while in mission could be better leveraged to enhance the national program, Canadian police agencies, and communities in Canada. Routine and formalized post deployment debriefing of all repatriated police officers could also help inform continuous improvement of all aspects of the CPA and the IPP program operations listed above.

Responsibilities of RCMP's International Peace Operations desk support personnel include undertaking strategic planning, building domestic and international partnerships, and supporting the mission and deployed police officers directly (logistics, equipment, finances, health – RCMP primarily).

Current and previously deployed police officers provided mixed feedback on the effectiveness and efficiency of recent RCMP desk support to missions. While the majority of CIVPOL survey respondents indicated they received the support they needed, a few interviewees (during specific times and missions) emphasized that the RCMP's International Peace Operations desk support needed to be more timely and proactive.

Intermittent RCMP International Peace Operations' support challenges could be due to fluctuations in staffing levels, growing mission needs, and the level of knowledge and skills of the staff complement at that time. For example:

• Previous evaluation findings suggested that the RCMP staff complement has varied over the years, at times being understaffed for the corresponding number of missions and police officer deployments. This challenge persists. Over the last five years, the ratio of RCMP international peace operations support staff to deployed staff varied between 1.72:1 to 2.40:1. The full 54 RCMP International Peace Operations staff allocation has never been realized (see Table 10: Number of deployments and RCMP staff for IPP program 2015-16 to 2019-20).
• Delays at various stages of deployment may be linked to a limited number of dedicated support staff within partner departments (GAC, PS).
• Support roles can vary based on mission longevity (established vs. newer) and mission type (multilateral vs. bilateral). According to some interviewees, newer and bilateral missions require increased coordination, timely guidance, and proactive logistical support from RCMP International Peace Operations support personnel.
• Document review and interview data indicate that there has been considerable RCMP International Peace Operations staff turnover. A few deployed officers suggested that the level of knowledge and skill of some desk officers have not always matched the operational support needs of some missions.

Going forward, opportunities for improved mission support could include:

• better communication between missions and RCMP International Peace Operations (to encourage informed decision-making); and,
• a reassessment of, and amendment to, staff complements for pertinent partner departments including more staff resources and/or specialized teams (e.g., finance), to support operational needs.

4.5 Horizontal governance and coordination

Internal communication (domestic coherence)

Interview data indicated that relationships among CPA horizontal partners, as well as with domestic partner police agencies and Department of National Defence (DND), are well established both at the strategic (CPA partner leadership and embassies) and tactical levels. Document review (including CPA MOU 2016-21 and SOPs) showed that information sharing structures exist among CPA partners (see Table 5: CPA governance structure) and there is engagement at varying levels through meetings, consultations, and operational report sharing.

Previous evaluation findings indicated that, while there were ongoing efforts among CPA partners to ensure coherence with other federal programming, better coordination among CPA partners and with Canadian missions could enhance synergies in broader areas of security sector reform. This challenge persists and continues to impact priority setting, the ability to oversee day-to-day mission management, and ability to de-conflict across federal SSR efforts.

Governance mechanisms exist but are not being fully implemented. Document reviews and interview data highlighted structural issues impeding domestic coherence, such as:

• divergent partner priorities, mandates and approval procedures;
• unknown or misunderstood partner responsibilities, leading to a perception of inequality among partners;
• uneven information sharing and engagement at some levels (availability and accessibility);
• a "…need to know…" mentality resulting in selective and personality-driven information sharing;
• information shared is not always timely or well analysed (i.e., a "…patchwork with gaps."); and,
• siloed project planning within, and among, partner departments, as well as with other federal departments.

Going forward, CPA internal information sharing could be more transparent and formalized. For example, to improve communication and accountability, in 2019 Public Safety Canada colleagues developed a tracker document to log CPA working group discussions and decisions. There are opportunities, perhaps through tasking a small central secretariat, to more consistently establish and manage better internal information sharing tools and processes.

CPA missions often parallel related Canadian SSR projects, all of which provide complementary efforts, including stabilization through policing (CPA and GAC), military action (CAF) and reconstruction (GAC). For example, in Ukraine there has been a reported disconnect on information sharing about Canadian government funded SSR projects between the CPMU and other GAC project implementing partners. Given the parallel work being undertaken, a few interviewees suggested that a whole of government approach is needed, involving the full implementation and tracking of a "masterplan" to coordinate efforts and generate partner and program efficiencies.

External communication

Document review and interview data reflected that, while awareness about the CPA has improved since its inception, overall program efforts are not well known and can be confused with other efforts (e.g., CAF). Challenges include:

• Planning and coordination given CPA partners' divergent mandates and priorities, resulting in complicated approval procedures, uneven information sharing, difficulties engaging due to availability and accessibility, and unknown or misunderstood partner accountability/responsibility.
• The growing differences and uniqueness of missions can generate additional consultations with external bodies (e.g., communications shop in the Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation au Mali - MINUSMA).

Document review (including social media posts) and interview data identified increased efforts in the last couple of years to promote the program and improve external program awareness. Examples include:

• Public Safety Canada developed a CPA placemat to better engage the media and partners;
• RCMP's communication specialist enhanced the program's social media presence with posts on Twitter, Facebook and Instagram; and,
• a comprehensive and proactive external communications approach is under development to better promote Canada's police peacekeeping efforts.

Further, some interviewees suggested that building stronger relationships with domestic police services, through leveraging current networking and communication mechanisms, could help foster ongoing partner engagement, particularly with regard to recruitment.

Previous evaluation findings identified gaps in performance measurement data collection, analysis and reporting, prompting a recommendation to address these gaps. While work has been undertaken to improve existing tools, including the development of a logic model, PMF and data collection tools, significant gaps remain.

Document review and interview data found little evidence to suggest that the program was consistently collecting, analysing and reporting performance measurement data (other than regular annual reporting), or using it routinely to inform decision-making at the program or mission levels. The following challenges were identified:

• There was no integrated performance monitoring or reporting strategies for the broader program or for individual missions.
• Available program data was incomplete and reflected only program outputs rather than outcomes.
• Some existing data collection tools had not been consistently implemented, and performance information was not always shared within or across program partner departments.
• The availability and quality of current performance data did not meet the information needs of this evaluation, including details on the nature of deployments and deployed officers.

Of note, document review and interview data suggested that the CPA's and IPP program's ability to measure impacts and attribute the relative Canadian police officer contributions is reduced in larger multilateral missions. While interview data provided anecdotal feedback on multilateral mission impacts, there was no documentation on Canadian impacts published by the UN or the EU. Conversely, Canadian contributions are more readily attributable to program impacts in bilateral missions, given the opportunity to lead on performance measurement practices and reporting.

Going forward, there is a need to enhance the CPA and the IPP program performance measurement activities at the program and mission levels. Document reviews and interview data suggested the need to develop integrated performance measurement strategies which prioritize the collection, analysis and reporting of data. Implementation of these strategies would enable the CPA and IPP programs to better leverage best practices and lessons learned to enhance program delivery, and tell a more meaningful results story.

4.6 Coherence with international partners

Some interviewees suggested that each donor country or multilateral organization brings its unique perspective and approach to police peacekeeping in the host country. Interview data indicated that when Canadian police officers worked with the international community, and the host country, they built successful and fruitful relationships with international partners.

The CPMU approach is respectful and they are active in human rights sphere, [they] work … with partners to coordinate efforts, helping to create real skills with police officers, [they] enhance us and we enhance them, …everyone's interests are strengthened.

CIVPOL survey respondents and interview data indicated that, while there were coherence challenges (e.g., duplication of work, lack of clarity of roles, a lack of information sharing), proactive communication with international stakeholders has helped to mitigate or avoid them. CIVPOL survey respondents, deployed police officer interviewees, and NPU leadership questionnaire respondents indicated that IPP program mission staff also developed strong working relationships with the local police organizations.

Examples of coherence with international partners are reflected in the case studies below:

Haiti

There was collaboration on a focused project that enabled a common and coherent approach to capacity-building on SGBV investigations with the establishment of, and support to, the ULCS within the PNH. This collaboration provided an opportunity for Canada to build on work initiated by Norway through contributing their expertise in investigations with children as well as their French language skills.

Mali

Currently or previously deployed officers in Mali and CIVPOL survey respondents indicated that there was good coherence, in particular with other international donors with similar approaches to police reform (e.g., Netherlands, Germany).

Ukraine

There are a number of international donors contributing to police reform and unfortunately some duplication of effort. The NPU has asked multiple donors for the same training. It has taken time for CPMU to build relationships with other international donors. There are opportunities to ensure the CPA and the IPP program are promoting the same learning; for example, with changes in legislation in 2018 there is a need for cohesive domestic violence training. To support greater cohesion in approaches, and manage duplicate requests from the host country, Canada has helped to organize and facilitate senior level meetings among the multiple police reform donors (EUAM, US ICITAP, DCAF, Agriteam) in Ukraine and was instrumental in the development of an electronic tracking tool on training delivery.

Benefits to enhanced networking and good working relationships in mission were highlighted by some CIVPOL survey respondents, including:

• opportunities for participation in multinational working groups and joint initiatives; and,
• the ability to gain the confidence of officials from local police agencies.

International best practice ideas, provided by interviewees (currently or previously deployed officers) and CIVPOL survey respondents (see Table 14), include:

5.0 Conclusions and recommendations

Conclusions

Overall, the evaluation found that the CPA and the IPP program are working toward achieving expected outcomes related to capacity building with local policing organizations. There are some areas for attention to ensure enhanced program effectiveness and efficiency, and strengthened investments through the program.

The evaluation offers the following conclusions:

A. Effectiveness - Achievement of expected outcomes

The CPA and the IPP program promoted sustainable rule of law primarily through building the capacity of local police services to carry out their policing responsibilities. There are opportunities to enhance mission outcomes through more long-term planning, results measurement, and targeted deployments. The many police officer competencies gained in mission could be better leveraged domestically.

B. Effectiveness - Integration of a GBA+ lens

The CPA and the IPP program have contributed to Canada meeting international and domestic commitments related to women, peace and security by more effectively incorporating gender equity and diversity into mission operations and programming.

C. Efficiency - Program delivery

A shift towards more bilateral and hazardous missions has led to a need to update program delivery in areas such as planning, recruitment, training, procurement, deployments (including rotations and civilian engagements), and reintegration. To enhance program governance, there are opportunities to better coordinate internal information sharing and address significant gaps in performance measurement.

D. Efficiency

Coherence with international partners: Canadian police officers sought coherence with, and learned from, police efforts of other international stakeholders.

Recommendations

Based on the findings and conclusions, the evaluation makes three recommendations for senior management attention, all focussed on program operations. Themes reflected in the first two recommendations were highlighted in the last evaluation as well.

Recommendation 1

Be results focussed - The CPA partners (RCMP, GAC, PS) should strengthen the program's performance measurement approach to better capture outcomes and lessons learned at both the program and mission levels. Performance measurement objectives should be identified and subsequent data should be systematically collected, analysed, reported and leveraged for continuous program improvement.

Recommendation 2

Enhance program & mission operations - To enhance both program and mission level operations, given the changing nature of missions, the CPA partners (RCMP, GAC, PS) should consider opportunities to be more strategic and flexible throughout the following activities:

• developing and documenting more integrated and detailed long-term strategic plans;
• reviewing staff complements to better respond to current operational needs;
• doing more targeted recruitment for skills to match mission roles;
• having more mission-specific pre-deployment training;
• considering more civilian engagements and more flexible mission rotations and durations;
• securing more leadership roles and exploring specialized teams in mission;
• identifying more opportunities for criminal justice system engagement;
• enhancing external communication about mission objectives and impacts; and
• documenting and leveraging domestic security benefits (reintegration).

Recommendation 3

Enhance domestic coherence - Leveraging existing coordination mechanisms, the CPA partners (RCMP, GAC, PS) should institute a more effective approach to internal information and resource sharing within each partner department and amongst themselves, as well as with other federal departments, to support de-confliction across federal security sector reform efforts.

6.0 Management response and action plan

Management response

The CPA partners seek to continually improve the program and missions' processes and results. Notably, over the past year or two, there have been many improvements made including: garnering more leadership roles; improving strategic communications; and, improving course content for pre-deployment training. Overall, CPA partners agree with all of the recommendations.

Action plan

Appendices

A. Interviewee groups

The table below provides the distribution of completed interviews by respondent category.

B. Overview of mission case studies

Overview of mission case studies - Text version

Haiti

multilateral with UN (2004-2020) and bilateral (2019-2020)

• Police Nationale d'Haïti (PNH)
• French
• Focus: leadership, investigation, SGBV, community policing

Mali

multilateral with UN and EU (2019-2020) and bilateral (2020)

• Police Nationale du Mali
• French
• Focus: serious and organized crime, community policing, SGBV, counter terrorism

Ukraine

multilateral with EU (2015-2020) and bilateral (2015-2020)

• National Police of Ukraine (NPU)
• English
• Focus: community policing, police safety, investigation, gender and human rights awareness, accountability and ethics

3 case studies

Case study 1

Canadians are well respected, they bring valued knowledge, skills and approaches to capacity building

Case study 2

Corruption and mistrust persist in many host countries, transformational change in this context will take time

Case study 3

Sustainability could be enhanced with better strategic planning and ongoing assessment of mission outcomes

C. CPA-IPP program logic model

CPA Program Logic Model - Text version

Inputs

Financial resources (O&M and capital), personnel and equipment.

Activities

• research, assess, and plan deployments
• recruit, select, train, deploy, and support Canadian police
• provide support and expertise to local police services and law enforcement institutions in fragile and conflict-affected states
• develop international policy/best practices and advance Canadian police peacekeeping policy

Outputs

• canadian police deployed and contributing to missions abroad, incl. deployments to multilateral orgs
• support and expertise (i.e. training/products/sessions, advice, mentoring provided; support for courts/tribunals, disaster responses and investigations supported)
• policies, doctrines, Canadian positions advanced on police peacekeeping

Immediate outcomes

• enhanced operational capacity of deployed officers to carry out duties
• enhanced capacity of law enforcement institutions / investigative bodies / systems /personnel abroad in states where CPA engages and in police contributing countries
• enhanced global policies related to policing in international peace support operations

Intermediate outcomes

• enhanced law enforcement effectiveness in Canada
• improved law enforcement services to affected populations where the CPA engages
• improved collective action related to police peacekeeping by the international community

Ultimate outcome

Reduced threats from crime, instability, and fragility to affected populations where the CPA engages, and to Canada.

D. CPA-IPP program objectives and local mission impacts framework

The goal of the CPA is to advance Canadian foreign policy, international security and development objectives, particularly supporting the Government of Canada's commitments to build a more secure world by making available Canada's valuable policing capabilities and expertise through deployments of police officers and civilian law enforcement experts abroad.

In line with immediate and intermediate outcomes listed in the program logic model, CPA seeks to achieve the following nine objectives:

Immediate outcome (logic model): Enhanced capacity of law enforcement institutions / investigative bodies / systems / personnel abroad in states where CPA-IPP program engages and in police contributing countries

Intermediate outcome (logic model): Improved collective action related to police peacekeeping by the international community

World Stage

1. Provide Canadian police contributions to multilateral peace support operations, particularly those of the United Nations
2. Enhance the capacity of multilateral organizations and police contributing countries to effectively advance the above goals
3. Support international efforts to advance transitional justice in FCAS

Intermediate outcome (logic model): Improved law enforcement services to affected populations where the CPA-IPP program engages

Mission (locally in host-country, see local impacts framework below)

4. Promote comprehensive and sustainable rule of law in FCAS
5. Re-establish effective police and judicial institutions in FCAS
6. Enable local police services in FCAS to carry out their policing responsibilities in accordance with international human rights obligations
7. Support a local environment in FCAS more conducive to the achievement of development objectives

Immediate outcome (logic model): Enhanced operational capacity of deployed officers to carry out duties

Intermediate outcome (logic model): Enhanced law enforcement effectiveness in Canada

8. Seek to maximize the domestic benefits of CPA deployments when possible, including contributing to improved domestic policing capacity and improved security in Canada

Immediate outcome (logic model): Enhanced global policies related to policing in international peace support operations

9. Support the advancement of Canada's Action Plan for the Implementation of UN Security Council Resolutions on Women, Peace and Security in FCAS

Figure 1 - IPP Program - Mission Local Impacts Framework

Figure 1 - Text version

CPA Outcomes - Logic model

Intermediate outcome

Improved law enforcement services to affected populations where CPA engages.

Immediate outcome

Enhanced capacity of law enforcement institutions, investigative bodies, systems, personnel abroad in states where CPA engages and in police contributing countries.

CPA capacity-building activities

• Provide support and expertise to local police services and law enforcement institutions in FCAS
• Assist with the form and reconstruction of police and other law-enforcement institutions
• Provide training to prevent, detect, investigate and prosecute crime - Mentor and monitor
• Provide operational support
• Mentor and monitor
• Advise through specialized teams: community policing, management development, serious and organized crime, forensic identification, counter terrorism/national security, major crimes investigation
• Investigate human rights violations
• Support free and fair elections
• Respond to humanitarian crises

CPA MOU - Mission objectives

1. Promote comprehensive and sustainable rule of law
2. Re-establish effective police and criminal justice institutions
3. Enable local police services to carry out responsibilities, rights, obligations
4. Support a local environment more conducive to achievement of development objectives

Local impacts - Literature review

Impacts on policing

Authority

Police have political and legal authority to enforce internal security (political independence, neutral, protect all citizens)

Accountability/conduct

There are internal and external oversight mechanisms and practices (chain of command, mission, goals, procedures, code of conduct, performance measures, crime statistics) that ensure accountability, and regulate current and future professional conduct in accordance with international standards of human rights

Recruitment

There is a transparent and merit-based recruitment and promotion system. The staffing of the police and criminal justice institutions is reflective of the demographic composition of the broader society

Resourcing

There are adequate staff and equipment to be effective (long term budget)

Coordination

There is coordination with criminal justice system (e.g. courts, prisons)

Local police awareness/knowledge

Local police have greater awareness and knowledge related to professional practice (including use of force, gender and ethnic sensitivity, community policing, management development, serious and organized crime, forensic identification, counter terrorism, major crimes investigation)

Local police attitudes

There is a high level of commitment by local police officers to democratic policing standards, respect for all people (including identity groups reflecting gender and ethnic minorities)

Local police behavior

There is professionalism in the conduct of local police officers when interacting with persons requesting assistance or stopped by the police (due process, procedures)

Impacts on community (all objectives linked)

• Public acceptance of the police as main legitimate source of internal security
• The public has confidence and trust in police services and the broader criminal justice system
• Public involvement in ensuring internal security and solving crime investigations
• Citizens feel safer in communities

E. Percentage response table

The following table outlines how the number of respondent responses are expressed within the document:

Évaluation horizontale de L’Arrangement sur la police civile au Canada et programme d’opérations policières internationales et de maintien de la paix (2015-2020)

• Acronymes/définitions
• Tableaux et diagrammes
• Résumé
  • Introduction
  • Profil du programme
  • Objet de l'évaluation
  • Conclusions de l'évaluation
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Objet de l'évaluation
  • 1.2 Objectif et portée de l'évaluation
• 2.0 Méthodologie d'évaluation
  • 2.1 Méthode d'évaluation
  • 2.2 Sources de données
  • 2.3 Limites
• 3.0 Description du programme
  • 3.1 Contexte
  • 3.2 Profil du programme
  • 3.3 Ressources
• 4.0 Constatations
  • 4.1 Atteinte des objectifs internationaux en matière de paix et de sécurité
  • 4.2 Maximiser les avantages pour la sécurité au Canada
  • 4.3 Intégration de l'optique de l'ACS+
  • 4.4 Exécution du programme stratégique et adapté
  • 4.5 Gouvernance et coordination horizontales
  • 4.6 Cohérence avec les efforts des partenaires internationaux
• 5.0 Conclusions et recommandations
• 6.0 Réponse et plan d'action de la direction
• Annexes
  • A. Groupes de personnes interrogées
  • B. Apercu des cas de mission
  • C. Modèle logique de l'APCC
  • D. Objectifs de l'APCC (PE 2016-21) et Cadre des impacts locaux des missions
  • E. Tableau des pourcentages de réponse
• Notes

Acronymes/définitions

ACS+

Analyse comparative entre les sexes plus

AMC

Affaires mondiales Canada

APCC

Arrangement sur la police civile canadienne

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

BINUH

Bureau intégré des Nations Unies en Haïti

CCE

Comité consultatif sur l'évaluation

CMRE

Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation

CPI

Cour pénale internationale

DCAF

Geneva Centre for Security Sector Governance

DDR

Désarmement, démobilisation et réintégration

EAI

Enveloppe de l'aide internationale

EAS

Exploitation et abus sexuels

EFTC

États fragiles et touchés par des conflits

EMP-ABB

École de Maintien de la Paix – Alioune Blondin Beye

EPS

Équipe policière spécialisée

ETP

Équivalent temps plein

EUPOL-COPPS

Bureau de coordination de la police de l'Union européenne pour le soutien à la police palestinienne

FAC

Forces armées canadiennes

FPSM

Fonds pour la paix et la sécurité mondiales

GPF

Grenade propulsée par fusée

GRC

Gendarmerie royale du Canada

GTE

Groupe de travail sur l'évaluation

IPSOT

International Police Support Operations Training

MCUE

Mission de conseil de l'Union européenne

MDN

Ministère de la Défense nationale

MFN

Modalités de fonctionnement normalisées

MINUJUSTH

Mission des Nations Unies pour l'appui à la Justice en Haïti

MINUSMA

Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation au Mali

MINUSTAH

Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti

MIP

Missions internationales de paix (GRC)

MPCU

Mission de police canadienne en Ukraine

NU

United Nations

ONG

Organisation non gouvernementale

PAIFC

Politique d'aide internationale féministe du Canada.

PAIFC

Politique d'aide internationale féministe du Canada.

PANC

Plan d'action national du Canada pour la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies sur les femmes, la paix et la sécurité pour l'exercice 2017-2022

PASE

Paiements des avantages sociaux des employés

PE

Protocole d'entente

PIP

Programme d'opérations policières internationales de paix et de maintien de la paix

PNH

Police Nationale d'Haïti

PNU

Police nationale de l'Ukraine

POTI

Institut de formation aux opérations de paix

PRMNY

Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies à New York

PSOP

Programme pour la stabilisation et les opérations de paix

RCA

République centrafricaine

RCUE

Renforcement de la capacité de l'Union européenne

RPAD

Réponse et plan d'action de la direction

RSS

Réforme du secteur de la sécurité

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SNEP

Services nationaux d'évaluation des programmes (GRC)

SP

Sécurité publique Canada

UE

Union européenne

ULCS

Unité de Lutte contre les Crimes sexuels (Haïti)

VSLC

violence sexuelle liée aux conflits

VSS

Violence sexuelle et sexiste

Tableaux et diagrammes

Tableaux

• Tableau 1 : Questions d'évaluation
• Tableau 2 : Résumé des sources de données
• Tableau 3 : Limites et mesures d'atténuation
• Tableau 4 : Objectifs de l'APCC (PE de l'APCC 2016-2021)
• Tableau 5 : Structure de gouvernance de l'APCC
• Tableau 6 : Rôles des partenaires de l'APCC
• Tableau 7 : Dépenses du Programme PIP de 2015-2016 à 2019-2020
• Tableau 8 : Écart entre les dépenses approuvées par le Programme PIP et les dépenses de 2015-2016 à 2019-2020
• Tableau 9 : Financement total du Programme PIP par les ministères partenaires de 2015-2016 à 2019-2020
• Tableau 10 : Nombre de missions dans le cadre du Programme PIP, de déploiements et d'employés de la GRC visés par l'APCC de 2015-2016 à 2019-2020
• Tableau 11 : Types de déploiements dans le cadre du Programme PIP de 2015-2016 à 2019-2020
• Tableau 12 : Missions multilatérales 2015-2016 à 2019-2020
• Tableau 13 : Formation précédant le déploiement axée sur l'égalité des sexes
• Tableau 14 : Pratiques exemplaires en mission

Diagrammes

• Diagramme 1 : Résultats attendus de l'APCC de 2015-2016 à 2019-2020
• Diagramme 2 : Types de déploiements dans le cadre du Programme PIP de 2015-2016 à 2019-2020
• Diagramme 3 : Pourcentage de nouveaux déploiements de policiers et de policières par exercice de 2015-2016 à 2019-2020

Résumé

Introduction

Le présent rapport fait état des résultats de l'Évaluation horizontale des l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) et du Programme de missions internationales des policiers affectés au maintien de la paix (PIP). Il a été menée par les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en collaboration avec Affaires mondiales Canada (AMC) et Sécurité publique Canada (SP). L'APCC désigne le partenariat de programme plus large entre la GRC, l'AMC et le SP, et le Programme PIP désigne le programme opérationnel administre par les Missions internationales de paix (MIP) de la GRC.

Profil du programme

L'objectif de l'APCC est d'appuyer les engagements du gouvernement du Canada visant à bâtir un monde plus sûr grâce à la participation de la police canadienne aux opérations internationales de maintien de la paix et de soutien de la paix. Les demandes d'appui proviennent d'organisations multilatérales comme les Nations Unies (ONU) ou des gouvernements d'autres pays (y compris Haïti, le Mali et l'Ukraine).

Les policiers déployés jouent de nombreux rôles dans les missions, notamment en ce qui concerne la formation, le mentorat et la surveillance, le soutien d'élections libres et justes, les enquêtes sur les violations des droits de la personne et l'intervention en cas de crise humanitaire. Les équipes spécialisées se concentrent sur la police de proximité, le perfectionnement en gestion, la violence fondée sur le sexe et sexiste et le crime organisé. La grande majorité des déploiements sont effectués par des policiers en service actif. Des experts civils de l'application de la loi peuvent également être déployés.

Les trois ministères partenaires de l'APCC (GRC, AMC, SP) collaborent à l'exécution du programme. Ils ont des rôles intégrés, mais uniques, dans l'exécution du programme – la GRC est responsable des opérations, AMC, de la politique étrangère canadienne et SP, de la sécurité nationale.

Objet de l'évaluation

L'évaluation visait à fournir une analyse neutre, opportune et fondée sur les faits du rendement (efficacité et efficience) de l'APCC et le Programme PIP entre le 1er avril 2015 et le 31 mars 2020. Les activités de tous les ministères partenaires ont été incluses.

Conclusions de l'évaluation

Efficacité – Atteinte des résultats escomptés

En participant à des opérations de paix multilatérales et bilatérales, les policiers canadiens sont respectés pour leurs compétences personnelles et professionnelles. Ils ont fait la promotion de la primauté du droit durable principalement en renforçant la capacité (p. ex. formation, mentorat, patrouilles) des services de police locaux. Ils ont mis à profit leur expertise en matière de services de police de proximité et de diversité des genres pour aider à modifier les attitudes et les approches des services de police locaux afin de mieux refléter les engagements en matière de droits de la personne. Dans certains pays où le Programme PIP a été mis en œuvre, la police locale a réussi à susciter une confiance légèrement plus grande et une meilleure acceptation de la part des collectivités qu'elle sert. Il est possible de continuer à améliorer les retombées de la mission grâce à une planification stratégique à plus long terme, à la mesure des résultats, à des déploiements ciblés (p. ex. rôles de leadership et équipes spécialisées) et à un engagement plus vaste du système de justice pénale.

En participant à des missions, les policiers ont acquis des compétences professionnelles transférables à leur organisation d'attache à leur retour au Canada. Il est possible de mieux tirer parti de ces nouvelles compétences au profit des policiers, des organisations policières et des collectivités locales.

Efficacité – Intégration d'une optique d'ACS+

Au cours des cinq dernières années, par l'entremise de l'APCC et le Programme PIP, le Canada a fait preuve de leadership en priorisant et en valorisant le rôle des femmes dans la réforme de la police internationale. Dans le cadre d'un effort plus vaste du gouvernement fédéral, le Programme PIP a récemment contribué à ce que le Canada respecte ses engagements nationaux et internationaux à l'égard des femmes, de la paix et de la sécurité. Par l'intermédiaire du Programme PIP, on a recruté et déployé des femmes de façon proactive dans les opérations de paix (y compris dans des rôles de leadership clés), intégré des considérations liées à l'égalité des sexes dans le travail des missions internationales de paix de la GRC et fait progresser l'égalité des sexes dans la majorité des missions. Il est possible de continuer à améliorer les méthodes de recrutement de femmes. Depuis la dernière évaluation, les partenaires de l'APCC ont mis en place des mesures supplémentaires et continuent de surveiller et de peaufiner les politiques et les pratiques pour prévenir et traiter tout incident futur d'exploitation et d'abus sexuels (EAS).

Efficience – Exécution du programme

Le plus grand nombre de missions bilatérales et dangereuses a entraîné le besoin d'adapter l'approche actuelle d'exécution du programme et l'effectif. Bien que le soutien du Programme PIP ait répondu aux besoins des programmes, des missions et des policiers, d'une façon générale, il reste possible d'améliorer la planification, le recrutement, la formation, l'approvisionnement, les déploiements en mission (par rotation) et la réintégration. La cible de déploiement de 150 policiers ne reflète pas les engagements actuels liés le Programme PIP, les environnements de mission ou les ressources disponibles. Il est possible de tirer parti de la valeur d'une augmentation du nombre d'engagement civils dans le cadre de l'APCC.

Les relations avec les partenaires de l'APCC sont bien établies. Parmi les possibilités d'amélioration de la cohérence au pays, mentionnons l'adoption d'une approche plus cohérente et mieux organisée de l'échange d'information et la coordination de la réforme du secteur de la sécurité (RSS) au sein des ministères fédéraux et entre eux. L'administration des communications externes exige un plan plus coordonné et proactif. Des lacunes importantes dans la surveillance et la production de rapports sur le rendement persistent, ce qui exige une amélioration de la cueillette, de l'analyse, du compte rendu et de la mise à profit des données au niveau du programme et de la mission.

Efficience – Cohérence avec les partenaires internationaux

Les policiers canadiens ont cherché activement à assurer la cohérence avec les efforts de réforme de la police d'autres intervenants internationaux, en particulier dans les missions où il y a un risque de chevauchement des efforts de renforcement des capacités. Une collaboration proactive continue est nécessaire pour améliorer l'efficience et l'efficacité du programme. Le travail en collaboration avec des professionnels de la police d'autres pays a donné lieu à la formulation de pratiques exemplaires sur les missions policières de maintien de la paix dans des contextes internationaux.

1.0 Introduction

1.1 Objet de l'évaluation

Le présent rapport fait état des résultats de l'Évaluation horizontale de l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) et du Programme de missions internationales des policiers affectés au maintien de la paix (PIP), menée par les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en collaboration avec Affaires mondiales Canada (AMC) et Sécurité publique Canada (SP). L'APCC désigne le partenariat de programme plus large entre la GRC, l'AMC et le SP, et le Programme PIP désigne le programme opérationnel administre par les Missions internationales de paix (MIP) de la GRC.

Le programme a déjà fait l'objet d'une évaluation en 2012 et en 2017. Les conclusions de la présente évaluation aideront à éclairer le processus de renouvellement de la politique ainsi que l'autorité politique pour l'APCC, qui arrive à échéance le 31 mars 2021.

1.2 Objectif et portée de l'évaluation

L'évaluation visait à fournir une analyse neutre, opportune et fondée sur les faits du rendement de l'APCC (efficacité et efficience) entre le 1er avril 2015 et le 31 mars 2020. Les activités de tous les ministères partenaires ont été incluses.

La portée de l'évaluation comprenait les activités liées à l'APCC et le Programme PIP entreprises par les trois ministères partenaires horizontaux du 1er avril 2015 au 31 mars 2020. Au cours de cette période de cinq ans, 228,2 millions de dollars ont été approuvés et 147,5 millions de dollars ont été dépensés. La GRC et AMC ont reçu du financement pour les activités liées à l'APCC et le Programme PIP par l'entremise de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI). SP n'a pas de financement réservé dans l'EAI pour les activités liées à l'APCC.

2.0 Méthodologie d'évaluation

2.1 Méthode d'évaluation

L'évaluation s'est appuyée sur des méthodes mixtes (qualitatives et quantitatives). Elle a permis d'évaluer, d'interpréter et de résumer l'information existante et de l'information nouvelle. L'information recueillie a été triangulée afin de permettre la formulation de conclusions claires, fiables et pertinentes ainsi que des recommandations. L'évaluation a tenu compte de l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) dans ses questions, sa méthodologie et son analyse.

Compte tenu de la portée relativement vaste et des délais serrés, cette évaluation horizontale a été calibrée de façon à assurer une utilisation efficace du temps et des ressources et à répondre aux besoins d'information les plus importants tout en respectant les impératifs en matière de responsabilisation.

Comme la pertinence du programme a récemment été bien documentée dans l'évaluation de 2017, la présente évaluation n'a pas porté sur la pertinence mais a plutôt été orientée par six questions axées sur le rendement (tableau 1).

Un Comité consultatif sur l'évaluation (CCE), présidé par le directeur du SNEP, a fourni des conseils et une orientation au Groupe de travail interministériel sur l'évaluation (GTE) et à l'équipe de projet du SNEP. Le CCE s'est prononcé sur le cadre d'évaluation, les constatations préliminaires et les rapports. Il a fourni des conseils pour s'assurer de refléter clairement la programmation, le ciblage des besoins d'information spécifiques et l'utilité des recommandations pour la prise de décisions et l'amélioration du programme. Le Comité réunissait des représentants des équipes de programme et d'évaluation des ministères partenaires (GRC, AMC, SP).

2.2 Sources de données

Les sources de données ont été choisies en fonction de leur pertinence et de leur fiabilité, de leur disponibilité et des coûts. Les sources suivantes (Tableau 2) ont servi à étayer les constatations et les recommandations :

2.3 Limites

Ces pratiques ont aidé à atténuer les limites qui se présentent couramment dans le cadre de la plupart des évaluations de programme. L'équipe d'évaluation a tenu compte des limites de l'étude et mis en œuvre un certain nombre de mesures d'atténuation (comme l'indique le tableau 3).

3.0 Description du programme

3.1 Contexte

Le Canada a une longue histoire d'opérations policières internationales de maintien de la paix. Depuis 1989, le Canada a déployé près de 4 000 policiers dans le cadre de missions de paix dans plus de 30 pays. Le gouvernement du Canada a approuvé l'APCC en 2006 et celui-ci a été renouvelé en 2011 et à nouveau en 2016. Depuis 1995, environ 50 services de police provinciaux et municipaux ont participé au programme pour compléter les déploiements de la GRC.

Les demandes de déploiement de policiers canadiens proviennent d'organisations comme les Nations Unies (ONU), l'Union européenne (UE) ou des gouvernements d'autres pays. Le personnel policier canadien déployé à l'étranger aide à renforcer la capacité d'application de la loi dans les EFTC. En effet, des policiers ont été déployés partout dans le monde, y compris en Ukraine, au Mali, en Haïti, en Iraq, en Palestine et en Cisjordanie. La décision de déployer du personnel policier canadien est prise par l'entremise de l'APCC, un partenariat entre la GRC, AMC et SP.

Bien que la majorité des déploiements se composent de policiers actifs, des experts civils de l'application de la loi peuvent aussi être déployés. Le personnel joue de nombreux rôles qui varient selon la mission : formation, mentorat, surveillance, enquêtes sur les violations des droits de la personne, interventions en cas de crise humanitaire, etc. Il peut également travailler au sein d'équipes spécialisées dont les travaux sont axés sur la police de proximité, le perfectionnement en gestion, la violence fondée sur le sexe et sexiste (VSS) et les crimes graves et/ou le crime organisé.

3.2 Profil du programme

L'objectif de l'APCC est d'appuyer les engagements du gouvernement du Canada à bâtir un monde plus sûr grâce à la participation de la police canadienne aux opérations internationales d'instauration et de maintien de la paix, lesquelles sont capitales pour la viabilité de toute RSS et des initiatives de prévention des conflits. Les principaux résultats immédiats et intermédiaires attendus du programme sont présentés dans le Diagramme 1. Voir le modèle logique complet à l'Annexe C.

Diagramme 1 : Résultats attendus de l'APCC de 2015-2016 à 2019-2020

Résultats attendus de l'APCC de 2015-2016 à 2019-2020 - Version texte

Arrangement sur la police civile canadienne

Résultats immédiats

• Renforcement de la capacité opérationnelle des policiers déployés pour s'acquitter de leurs fonctions
• Capacité accrue des institutions chargées de l'application de la loi, des organismes d'enquête, des systèmes et du personnel à l'étranger dans les États ou l'APCC intervient et dans les pays fournisseurs d'effectifs policiers
• Politiques mondiales améliorées sur les services policiers dans les opérations internationales de soutien de la paix

Résultats intermédiaires

• Amélioration de l'efficacité de l'application de la loi au Canada
• Amélioration des services d'application de la loi pour les populations touchées la ou l'APCC intervient
• Amélioration de l'action collective de la communauté internationale en matière de maintien de la paix par la police

L'évaluation a axé l'analyse des effets du programme sur les neuf objectifs énoncés dans le protocole d'entente (PE) de l'APCC 2016-2021 (voir le Tableau 4) ^{Note de fin de texte 1} .

Ces neuf objectifs du protocole d'entente pourraient être facilement associés aux résultats immédiats et intermédiaires du programme dans le modèle logique.

La mise en œuvre de l'APCC est appuyée par une structure de gouvernance interministérielle composée de trois comités, tous présidés par AMC et réunissant des représentants de la GRC, d'AMC et de SP (voir le Tableau 5). Comme il s'agit d'une initiative gérée horizontalement, tous les ministères sont des participants à part entière à la prise de décisions concernant les activités liées à l'APCC.

Les rôles des ministères partenaires reflètent leurs mandats et leur expertise respectifs (Tableau 6).

3.3 Ressources

L'APCC est financé par la réserve pour la paix et la sécurité de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI). Le financement de la GRC a été attribué aux niveaux de référence de la GRC. Avant 2016, un financement supplémentaire était disponible pour AMC par l'entremise du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) selon le principe du recouvrement des coûts. Le Programme pour la stabilisation et les opérations de paix (PSOP) a remplacé le FPSM en 2016. SP n'a pas de financement réservé par l'EAI ou le PSOP pour les activités liées à l'APCC.

Au cours de la période d'évaluation quinquennale, 228,2 millions de dollars ont été approuvés et 147,5 millions de dollars ont été dépensés. Pour tous les ministères partenaires, les montants réels annuels dépensés se situaient entre 23,53 millions de dollars (2017-2018) et 33,07 millions de dollars (2019-2020). L'écart annuel entre les dépenses approuvées et les dépenses réelles variait de 50 % (2017 2018) à 80 % (2019-2020). (Voir les tableaux 7 et 8 pour plus de détails.)

Le financement total par ministères partenaires est indiqué au Tableau 9. Au cours des cinq années, la GRC a dépensé 118,6 millions de dollars (69 %) et AMC a dépensé 28,9 millions de dollars (51 %).

Comme l'indique le Tableau 10, le nombre de déploiements a varié d'un minimum de 58 (2018-2019) à un maximum de 114 en 2016-2017. Le nombre d'employés de la Direction générale de la GRC (Programme PIP) variait entre 43 et 50 équivalents temps plein (ETP). Le ratio des déploiements par rapport au personnel des missions internationales de paix de la GRC variait de 1,3:1 à 2,4:1.

Les types de déploiements se divisent en deux groupes : opérationnels et autres. Le nombre de déploiements varie considérablement d'un groupe à l'autre – la grande majorité d'entre eux sont opérationnels.

• Déploiements opérationnels : plus long terme et comprennent ceux dans les opérations internationales de soutien de la paix, auprès des cours et tribunaux internationaux et les déploiements bilatéraux.
• Autres déploiements : affectations à court terme et comprennent des initiatives de formation à court terme, des activités d'intervention rapide et des déploiements aux fins de l'élaboration de politiques et de normes internationales.

Comme l'indiquent le Tableau 11 et le Diagramme 2, le nombre de déploiements opérationnels bilatéraux est passé de zéro (0) en 2015-2016 à 38 en 2019-2020. À l'inverse, le nombre de déploiements opérationnels dans des opérations internationales de soutien de la paix (multilatérales) a diminué, passant de 95 en 2015-2016 à un creux de 35 en 2018-2019.

Diagramme 2 : Types de déploiements dans le cadre du Programme PIP de 2015-2016 à 2019-2020

Diagramme 2 - Version texte

Un graphique à barres superposées illustrant les types de déploiements dans le cadre du PMIPMP sur une période de cinq ans, de l'exercice 2015-2016 à celui de 2019-2020.

En 2015-2016, 94,58 déploiements ont été désignés comme Opérationnel : Opérations internationales de soutien de la paix, 1 comme Opérationnel : Cours et tribunaux internationaux, 0 comme Opérationnel : Déploiements bilatéraux, et 0,58 comme Autre : Initiatives de formation à court terme.

En 2016-2017, 112 déploiements ont été désignés comme Opérationnel : Opérations internationales de soutien de la paix, 1 comme Opérationnel : Cours et tribunaux internationaux, 1 comme Opérationnel : Déploiements bilatéraux, et 0 comme Autre : Initiatives de formation à court terme.

En 2017-2018, 61,1 déploiements ont été désignés comme Opérationnel : Opérations internationales de soutien de la paix, 1 comme Opérationnel : Cours et tribunaux internationaux, 0,17 comme Opérationnel : Déploiements bilatéraux, et 0 comme Autre : Initiatives de formation à court terme.

En 2018-2019, 35 déploiements ont été désignés comme Opérationnel : Opérations internationales de soutien de la paix, 1 comme Opérationnel : Cours et tribunaux internationaux, 22 comme Opérationnel : Déploiements bilatéraux, et 0 comme Autre : Initiatives de formation à court terme.

En 2019-2020, 51 déploiements ont été désignés comme Opérationnel : Opérations internationales de soutien de la paix, 1 comme Opérationnel : Cours et tribunaux internationaux, 38 comme Opérationnel : Déploiements bilatéraux, et 0,2 comme Autre : Initiatives de formation à court terme.

4.0 Constatations

4.1 Atteinte des objectifs internationaux en matière de paix et de sécurité

Dans le cadre de l'APCC, des policiers ont été déployés dans de nombreuses missions multilatérales dirigées par l'ONU, l'UE et d'autres partenaires internationaux. Les rôles dans ces missions étaient variés et comprenaient l'élaboration et la prestation de formation et de présentations, la prestation de soutien et de mentorat aux unités de patrouille et la prestation de conseils stratégiques. Le Tableau 12 met en évidence des éléments des missions multilatérales récentes.

Voici des exemples de contributions aux opérations multilatérales de paix illustrées par les études de cas :

Haïti

Au cours des 16 dernières années, des policiers canadiens ont contribué à de nombreuses missions de l'ONU en assurant la direction et le soutien de la Police nationale d'Haïti (PNH). Parmi les contributions récentes, mentionnons la nomination en 2018 d'un policier canadien à titre de commissaire de police de l'ONU pour la Mission des Nations Unies pour l'appui à la Justice en Haïti (MINUJUSTH), et l'établissement d'un bureau spécialisé de la PNH sur la VSS, c. à d. l'Unité de lutte contre les crimes sexuels (ULCS). Depuis sa création, l'ULCS a offert des cours de formation et des séminaires, assuré le mentorat, coordonné des ateliers, organisé des conférences internationales sur la VSS et fourni à la PNH de l'équipement et une infrastructure sécuritaires.

Mali

Dans le cadre du renforcement des capacités de l'Union européenne (RCUE) au Sahel, les policiers canadiens ont fourni de la formation et des conseils stratégiques et assuré le renforcement des capacités des forces de sécurité locales (Mali et autres forces du G5 du Sahel).

Ukraine

Dans le cadre de leur rôle au sein de la Mission de conseil de l'Union européenne (MCUA) en Ukraine, des policiers canadiens ont appuyé les RSS civiles locales en fournissant des conseils stratégiques et un soutien pratique pour des mesures de réforme précises avec le PNU.

Les policiers déployés et les partenaires internationaux ont indiqué que les Canadiens sont appréciés par les dirigeants des missions multinationales en tant que conseillers clés, et leur valeur a été démontrée par la capacité d'obtenir des rôles importants dans certaines missions. Les Canadiens sont respectés pour leurs compétences professionnelles et personnelles, notamment les suivantes :

• honnêteté et ouverture;
• intégrité et solide éthique de travail;
• établissement de relations;
• compétences et formation;
• volonté de collaborer avec les pays d'accueil pour aider à définir leurs besoins et la meilleure solution pour eux;
• engagement ferme à l'égard des droits de la personne dans le respect de la diversité et de l'inclusion;
• connaissance spécialisée des services de police de proximité et de la violence familiale;
• capacité d'expression multilingue.

Certains policiers visés par le Programme PIP ont indiqué qu'eux-mêmes et d'autres collègues en déploiement ont défendu les valeurs et les normes opérationnelles canadiennes dans les pays hôtes. Ils ont fait campagne pour faire en sorte que les patrouilles policières soient plus sécuritaires, en incluant des véhicules de l'ONU plus sécuritaires et opérationnels, des escortes blindées et une formation obligatoire sur les approches sûres et sécuritaires dans les environnements sur le terrain (ASSET). Les policiers déployés dans le cadre du Programme PIP ont également laissé entendre que les Canadiens ont été sous-utilisés dans certaines missions multilatérales et que, dans la mesure du possible, on pourrait chercher des occasions de leur confier d'autres rôles de leadership (voir la constatation no 15).

Nous sommes ravis quand les Canadiens sont aux commandes. Notre [collègue] a proposé un nouvel ensemble d'horaires et de procédures de patrouille. Il a été présenté au commandant régional et celui-ci travaille à sa mise en œuvre. Voilà le genre d'influence que nous exerçons en veillant à ce que les patrouilles soient plus sécuritaires pour tous.

L'examen de la documentation a révélé que la justice transitionnelle consiste en des mesures judiciaires et non judiciaires mises en œuvre afin de remédier aux séquelles laissées par les violations des droits de la personne. Ces mesures comprennent des poursuites criminelles, l'établissement de commissions de vérité, des programmes de réparation et divers types de réformes institutionnelles ^{Note de fin de texte 5} .

Un déploiement dans le cadre de l'APCC était directement lié à la justice transitionnelle – une affectation d'un an dans le cadre du Programme PIP en 2018-2019 auprès de la Cour pénale internationale (CPI) à La Haye, aux Pays-Bas.

• Par l'entremise d'une organisation non gouvernementale (ONG), Justice Rapid Response, un policier canadien a été choisi pour jouer le rôle d'enquêteur en matière de VSS en regard de violations des droits de la personne perpétrées en République centrafricaine (RCA).
• Le policier a travaillé avec des partenaires de l'application de la loi à l'échelle mondiale pour mener des enquêtes, en prévision des procédures judiciaires, sur de présumés crimes de guerre et crimes contre l'humanité.

Les données du programme indiquent que ce déploiement était une affectation ponctuelle. Les personnes interrogées qui connaissaient bien cette affectation ont laissé entendre que l'on avait raté une occasion d'établir un plan de relève de la mission, même si le travail entrepris avait été très bien reçu. L'APCC pourrait accorder la priorité à de nouvelles occasions d'assumer – ou de continuer – des rôles internationaux aussi valables.

Bien que la grande majorité des déploiements dans le cadre de l'APCC ne portent pas directement sur des questions propres à la justice transitionnelle, certaines des personnes interrogées ont laissé entendre que dans certains ETFC, comme au Mali, il est difficile de cerner les impacts de l'APCC sans tenir compte du lien avec la justice transitionnelle dans le reste de l'Afrique de l'Ouest.

L'analyse documentaire ^{Note de fin de texte 6} et les données recueillies au cours des entrevues indiquent que l'impunité et la corruption sont monnaie courante dans de nombreux EFTC. La primauté du droit est entravée par les dynamiques politiques historiques et difficiles de ces pays, ainsi que par le manque occasionnel de volonté organisationnelle de modifier les politiques existantes ^{Note de fin de texte 7 Note de fin de texte 8} , . Il faut un soutien politique du plus haut niveau – ainsi que du temps – pour apporter des changements transformationnels et assurer la viabilité de ces EFTC ^{Note de fin de texte 9 Note de fin de texte 10} , .

Comme l'illustrent les exemples d'études de cas ci dessous, les réflexions des personnes interrogées indiquent que malgré ces défis, en l'essence, l'APCC aide à rétablir la primauté du droit :

• Les Canadiens apportent une expérience qui va au-delà du maintien de l'ordre, y compris l'établissement de relations avec les gouvernements, pour aider à préparer le terrain à des changements de politiques.
• Les efforts de l'APCC ont relativement bien réussi à aider à établir les principes fondamentaux de loi et l'ordre en renforçant la capacité des organismes locaux d'application de la loi, l'un des aspects de la primauté du droit.

Haïti

Comme il a été mentionné, en 2018, un policier canadien a été nommé commissaire de police de la MINUJUSTH en Haïti. Dans ce rôle consultatif, le commissaire travaille avec les gouvernements locaux pour renforcer les services policiers efficaces et planifier une réforme des services de police en Haïti. Bien que ne faisant pas initialement partie de l'APCC et le Programme PIP, il s'agissait d'une approche innovante qui a été utilisée en Haïti, a bien fonctionne et pourrait être considérée comme allant de l'avant.

Ukraine

En travaillant avec la PNU pour former et encadrer les patrouilleurs de la police, et en collaborant avec d'autres donateurs internationaux, en particulier par l'entremise de l'Académie des patrouilleurs de la Police, la MCPU a appuyé le renforcement des capacités des organismes locaux d'application de la loi.

L'examen des documents ^{Note de fin de texte 11} et les données recueillies au cours des entrevues ont permis de cerner les défis à relever dans l'ensemble du système de justice pénale (police, prisons, appareil judiciaire, tribunaux) dans les pays où des policiers sont déployés dans le cadre de l'APCC :

• En ce qui concerne le commandement et le contrôle, il existe un besoin de renforcer les capacités au niveau des dirigeants des forces policières locales et dans l'ensemble du système de justice pénale.
• Les politiques de recrutement, de promotion et de maintien en poste de la police locale doivent refléter un système plus transparent et fondé sur le mérite.
• De nombreux services de police locaux n'offrent pas la rémunération et l'équipement adéquats pour leurs policiers. Certains répondants à l'enquête CIVPOL ont indiqué avoir observé des progrès sur les plans de la dotation et de l'équipement au sein des services de police locaux. D'autre part, certaines des personnes interrogées ont indiqué que le manque de rémunération et d'équipement représentait un défi important pour le moral et le maintien en poste des policiers locaux.
• Il y a un besoin de se doter de plus d'expertise technique, peut-être par le déploiement de civils dans le cadre de l'APCC, pour appuyer la capacité au sein du système de justice pénale, en général, et la coordination des services de police avec ce celui-ci.

Le Canada est un acteur actif dans l'une des réformes les plus visibles en Ukraine… cela transmet aux Ukrainiens le message qu'ils peuvent apporter des réformes. Lorsque les policiers se comportent mieux, réagissent mieux aux crimes et établissent un dialogue de confiance, ils sont perçus comme une force qui protège la population. Il s'agit d'un message fort adressé à l'ensemble du pays dont le Canada est en grande partie responsable.

Chaque mission comporte des défis distincts, et les stratégies de l'APCC et le Programme PIP doivent s'adapter aux besoins locaux. Les données recueillies au cours des entrevues indiquent qu'en s'appuyant sur un engagement de haut niveau à l'égard de normes policières démocratiques, les policiers canadiens ont appuyé le rétablissement des institutions locales d'application de la loi. Des exemples sont fournis dans les études de cas décrites ci-dessous.

Haïti

Au cours des 16 dernières années, la PNH a eu de la difficulté à maintenir et à renforcer les changements apportés par les missions de l'ONU. La durabilité exigera des réformes du système de justice pénale. Le Canada a appuyé le rétablissement des institutions de justice pénale en Haïti en donnant des conseils sur les plans d'action, en s'efforçant de remédier aux mauvaises conditions dans les prisons et en soutenant les populations vulnérables (p. ex. enfants victimes de violence, victimes de violence familiale) dans leur participation au système.

Mali

La mission consiste à établir un lien de confiance avec le gouvernement malien et les services de police locaux, ainsi qu'à travailler à l'échelle locale avec les professionnels de l'application de la loi pour renforcer les capacités et modéliser les pratiques policières conformément aux obligations internationales en matière de droits de la personne.

Ukraine

Des réformes de la police s'imposent dans l'ensemble du système de justice pénale. Les policiers de la MCUE-Ukraine ont travaillé à la réforme en élaborant des plans d'action, des projets de loi, une stratégie globale de sécurité nationale et diverses initiatives liées au genre.

Sans le renforcement des capacités des prisons, de l'appareil judiciaire et des tribunaux, la chaîne de la justice pénale est incomplète, ce qui mine les efforts déployés pour promouvoir la primauté du droit et bâtir la confiance entre les populations locales et l'État.

Certaines des personnes interrogées ont indiqué que l'effet le plus important du Programme PIP résulte des activités d'enseignement et de mentorat offertes aux policiers locaux, tant en classe que sur le terrain.

• Des cours sur divers sujets ont été élaborés et donnés, y compris (mais sans s'y limiter) la police de proximité, les enquêtes sur la violence familiale, les enquêtes criminelles, la désescalade des incidents critiques, la facilitation de l'apprentissage des adultes et le leadership.
• Dans certaines missions, les policiers ont indiqué que leur rôle consistait également à participer à des patrouilles locales, ce qui leur a permis d'offrir un encadrement direct en offrant consultation, conseils et orientation en temps réel.

Nous avons surtout été efficaces pour changer les choses sur le terrain et bâtir la prochaine génération de dirigeants et de gestionnaires; voilà où nous avons eu le plus d'impact.

Bon nombre de répondants à l'enquête CIVPOL et au sondage postérieur à la formation de la PNU s'entendaient pour dire que, dans une certaine mesure, les organismes locaux d'application de la loi ont appliqué ce qu'ils ont appris ou tiré de l'aide pour améliorer leurs connaissances et leurs pratiques policières.

L'expertise canadienne en matière de services de police de proximité et de diversité des genres a été particulièrement précieuse :

• Certaines des personnes interrogées et de nombreux répondants au questionnaire de la société civile ukrainienne ont indiqué que le changement transformationnel, dans les pays où il y a de la corruption au sein du gouvernement et de la police, exige des changements dans les attitudes et les approches des services de police. Ils ont indiqué que l'expertise de l'APCC et le Programme PIP en matière de police de proximité est un élément clé de cet effort. L'accent accru mis sur les principes de police de proximité (fonction publique) avec la police de patrouille, plutôt que sur la punition, a été essentiel.
• Certaines des personnes interrogées et de nombreux répondants au questionnaire sur le leadership de la PNU ont indiqué que les Canadiens ont prêché par l'exemple pour promouvoir le rôle des femmes dans les services de police en déployant des femmes pour occuper des rôles de direction et en leur offrant des occasions d'encadrer d'autres femmes dans le cadre de leur travail auprès de patrouilleurs de la police. On a intégré du contenu qui tient compte des différences entre les sexes aux plans de réforme stratégique et au matériel de formation (scénarios) des patrouilleurs de la police.

… Il s'agit maintenant de savoir comment interagir avec les clients et la collectivité et les mobiliser, de comprendre les fondements de la police de proximité, de se rendre dans la collectivité et de comprendre ses problèmes. L'intervention passe maintenant par la communication, et non pas par la façon d'utiliser son arme à feu ou son gaz poivré, et sur l'utilisation de sa « ceinture » de communication.

Comme l'illustrent les études de cas ci-dessous sur Haïti, le Mali et l'Ukraine, la nature des effets du renforcement des capacités policières a varié selon la mission, et il est possible de continuer à améliorer les résultats par une planification stratégique à long terme, la mesure des résultats et des déploiements ciblés.

Haïti

Grâce à la formation et au mentorat des policiers sur le terrain, les personnes interrogées qui ont participé à la mission ont signalé un niveau accru de professionnalisme et une amélioration de la capacité de la PNH à gérer les troubles de l'ordre. Une contribution particulièrement fructueuse et durable a été l'établissement d'une Unité de lutte contre les crimes sexuels (ULCS). Pour la suite des choses, les possibilités comprennent l'évolution du plan stratégique actuel à l'élaboration duquel les policiers canadiens ont participé, y compris des déploiements axés sur les domaines de l'infrastructure, de l'élaboration de programmes d'études, de la formation en compétences techniques et de l'égalité des sexes.

Mali

Tout au long de la courte durée de cette mission, les efforts de renforcement des capacités ont été limités en raison des difficultés locales liées au moment choisi (p. ex. attaques terroristes, politique) et aux ressources humaines (p. ex. nombre minimal de policiers affectés ensemble, policiers réaffectés à d'autres tâches). En plus du mentorat offert dans le cadre des patrouilles sur le terrain, les policiers ont donné de la formation par l'entremise de l'École de Maintien de la Paix – Alioune Blondin Beye (EMP-ABB). Pour l'avenir, les possibilités comprennent la poursuite du travail pour comprendre l'environnement de sécurité complexe et en évolution, et des déploiements plus ciblés (p. ex. plus de policiers déployés ensemble, plus de rôles de direction).

Ukraine

La PNU souhaite ardemment se professionnaliser. La mission bilatérale a continué de prendre de l'ampleur pendant la période d'évaluation, passant de 20 à 45 déploiements autorisés. Au cours des cinq dernières années, de nombreux cours et de nombreuses présentations ont été donnés à des patrouilleurs de la police. La formation était fondée sur des scénarios, et les participants ont démontré une bonne compréhension de la matière et ont déclaré appliquer ces connaissances à leur travail. Pour l'avenir, les possibilités comprennent une évaluation plus poussée des besoins locaux, une planification stratégique à plus long terme et la mesure des résultats, ainsi que l'élargissement du rôle de conseiller en matière d'égalité des sexes.

Bien que les activités liées à l'APCC et le Programme PIP aient appuyé la réforme des services de police et le renforcement des capacités, il y a peu de données probantes permettant d'établir un lien entre ces efforts et une incidence directe sur la confiance plus générale du public dans les pays hôtes. Dans chacun des pays où des policiers ont été déployés dans le cadre de l'APCC, le contexte local est encore instable et en évolution. L'examen de la documentation indique que cette réalité a une incidence sur la confiance du public envers les services de police et qu'il faudra peut-être attendre une autre génération avant que des changements transformationnels significatifs se concrétisent. Près de la moitié des personnes interrogées, qui vivaient et travaillaient dans les pays hôtes, ont indiqué qu'il y persistait encore beaucoup de méfiance du public à l'égard des institutions policières. Cela dit, on a également souligné que la police de proximité a été un pilier de la réforme des services de police, qu'elle fait maintenant davantage partie de la collectivité, et que les policiers canadiens déployés et les policiers locaux établissent davantage de liens avec la collectivité.

À Haïti, la police locale se trouve dans une meilleure posture qu'il y a quelques années, et ce, grâce aux efforts déployés par le Canada.

Comme l'illustrent les études de cas ci-dessous, en Haïti et en Ukraine, les policiers locaux sont maintenant un peu mieux acceptés et inspirent légèrement plus de confiance.

Haïti

Après près de deux décennies de renforcement des capacités policières par des partenaires internationaux, les personnes interrogées qui connaissent bien le contexte local ont indiqué que les Haïtiens sont maintenant plus à l'aise avec leur propre force policière et comprennent mieux les défis de la PNH. En partenariat avec des organisations de la société civile, des policiers canadiens ont entrepris un travail discret, mais percutant, pour soutenir les victimes de VSS. L'ULCS est une unité spécialisée robuste et compétente qui possède les moyens et les connaissances nécessaires pour assurer le respect des soins aux victimes et un traitement professionnel des cas de VSS, conformément aux normes internationales. Cette unité établit les efforts de prévention de la VSS au sein du service de police national et fait la promotion d'une approche durable à l'égard de la lutte contre les crimes de VSS (p. ex. par des changements concrets dans la façon dont les victimes sont accueillies et traitées).

Ukraine

Les personnes interrogées qui connaissent bien le contexte local ont indiqué que les citoyens ont l'impression que la PNU est, dans l'ensemble, une meilleure force policière que ce qu'était la milice, même si on ne lui fait pas encore entièrement confiance. Une enquête nationale menée en Ukraine en 2019 a révélé que 50 % des répondants ne faisaient pas confiance à la police. Les répondants ont indiqué les « réserves » suivantes en ce qui concerne la confiance envers la police : incompétence (39 %), corruption (37 %), réticence à protéger le « citoyen ordinaire » (31 %), lien ténu avec la population (25 %) et impunité des policiers (21 %) ^{Note de fin de texte 12} . Les répondants de la société civile d'Ukraine ont indiqué qu'ils ont un faible niveau de confiance envers la police pour assurer la sécurité de leurs collectivités, et ont mentionné que les groupes marginalisés sont les plus vulnérables. Ils ont également mentionné la perception voulant que les patrouilleurs de la police plus jeunes et ayant intégré la force plus récemment soient mieux formés et se sont engagés pour les bonnes raisons.

4.2 Maximiser les avantages pour la sécurité au Canada

Certaines des personnes interrogées, la majorité des répondants à l'enquête CIVPOL et l'évaluation précédente ^{Note de fin de texte 13} ont indiqué que les policiers évoluent sur le plan professionnel pendant qu'ils sont en mission. Les compétences améliorées comprenaient les suivantes :

• Acquisition des compétences générales : résolution de problèmes, débrouillardise, souplesse, leadership et esprit d'équipe, expérience de supervision, aptitudes d'enquête et à la réflexion stratégique;
• Acquisition de connaissances techniques : cybercriminalité et crime organisé, violence sexuelle et sexiste, élaboration de programmes d'études et enseignement aux adultes, nouvelles langues (créole, ukrainien);
• Travailler dans des environnements culturels complexes : sensibilisation et sensibilité interculturelles.

L'examen des documents (en particulier les rapports annuels de l'APCC) et les données recueillies au cours des entrevues ont fait ressortir que les nouvelles connaissances et compétences peuvent être transférées à la pratique policière une fois les policiers de retour au Canada. Cependant, l'examen des documents, y compris l'évaluation précédente, et les données recueillies au cours des entrevues ont indiqué que le programme ne fait pas un suivi méthodique des avantages pour le Canada ni ne les exploite.

Les possibilités comprennent :

• Un examen des avantages pour le Canada ^{Note de fin de texte 14} effectué en 2016 a révélé qu'il serait utile de documenter et de partager plus systématiquement les expériences individuelles de la mission et après la mission.
• Selon quelques-unes des personnes interrogées, la tenue d'entrevues postérieures à une mission (p. ex. trois mois après le retour) permettrait peut-être d'obtenir plus facilement des commentaires des services de police canadiens sur les avantages que procurent les déploiements pour les organisations policières et les collectivités locales ici au Canada.
• Parmi les autres suggestions, mentionnons un échange d'information plus important et plus fréquent (pas seulement ponctuel), comme des discussions continues avec les services policiers partenaires au Canada, et la communication des avantages pour le Canada aux partenaires du gouvernement fédéral.

De plus, les efforts récents visant à communiquer les avantages rattachés aux déploiements en missions aux services policiers partenaires au Canada pourraient être renforcés à des fins de recrutement. Ces efforts comprenaient la réalisation d'une vidéo soulignant les avantages pour le Canada des affectations de policiers canadiens au maintien de la paix (2018) et une fiche d'information d'une page sur la conversion des compétences acquises en missions en compétences utilisées en milieu de travail (2019).

4.3 Intégration de l'optique de l'ACS+

Déploiement de policières dans des opérations de paix

Les données de l'examen des documents ^{Note de fin de texte 15} et des entrevues indiquent que les partenaires de l'APCC se sont engagés à atteindre et/ou à dépasser les cibles de l'ONU pour ce qui est du nombre de policières dans les rôles des opérations policières de maintien de la paix. Les données sur le rendement indiquent que le pourcentage annuel de l'ACPP a fluctué (de 14 à 48 %). Depuis 2017-2018, il a toujours été près ou bien au-dessus des cibles mobiles de 20 % (2018), 21 % (2019) et 22 % (2020) de l'ONU.

Diagramme 3 : Pourcentage de nouveaux déploiements de policiers et de policières par exercice de 2015-2016 à 2019-2020

Diagramme 3 - Version texte

Un graphique à barres superposées illustrant le pourcentage de nouveaux déploiements de policiers et de policières dans le cadre du PMIPMP sur une période de cinq ans, de l'exercice 2015-2016 à celui de 2019-2020.

En 2015-2016, les déploiements étaient constitués à 72 % de policiers et à 28 % de policières.

En 2016-2017, les déploiements étaient constitués à 52 % de policiers et à 48 % de policières.

En 2017-2018, les déploiements étaient constitués à 82 % de policiers et à 18 % de policières.

En 2018-2019, les déploiements étaient constitués à 86 % de policiers et à 14 % de policières.

En 2019-2020, les déploiements étaient constitués à 76 % de policiers et à 24 % de policières.

Les policières canadiennes ont donné l'exemple. Dans le cadre de l'APCC, des femmes ont été déployées dans des postes de direction clés et à titre de conseillères en matière d'égalité des sexes dans les missions, notamment dans les postes suivants :

• Commandants de contingent dans les missions en Haïti, en Iraq et au Mali;
• Conseillers supérieur de police à la Mission permanente du Canada auprès des Nations Unies à New York (PRMNY);
• Formateur expert pour l'Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche (UNITAR);
• Conseillers en matière d'égalité des sexes pour la MPCU (Ukraine) et la MCUE-Iraq.

Promouvoir le souci de l'égalité des sexes dans la majorité des missions

Des progrès ont été réalisés depuis l'évaluation précédente, qui a soulignait que « […] il y avait peu de preuves tangibles démontrant que l'égalité des sexes est stratégiquement prise en compte dans les critères de sélection, la planification et la mise en œuvre des missions » ^{Note de fin de texte 16} .

Un examen documentaire de certains rapports de reconnaissance de l'APCC a révélé que l'ACS+ a été intégrée à l'évaluation des besoins avant les nouvelles missions. Les pays hôtes reflètent souvent des valeurs patriarcales dominées par les hommes. Certaines des personnes interrogées et de nombreux répondants à l'enquête CIVPOL ont souligné les défis suivants pour les policières déployés dans le cadre du Programme PIP et les policières œuvrant localement :

• les affectations sont limitées à des rôles administratifs par opposition à des rôles de première ligne ou de gestion;
• on ne leur fait pas confiance dans les situations dangereuses;
• elles sont négligées en ce qui concerne la formation ou les promotions.

L'examen des documents (y compris les rapports annuels et les plans stratégiques de l'APCC, les rapports de commandant du contingent), le sondage post-formation de la PNU, et les données recueillies au cours des entrevues indiquent que le Programme PIP a travaillé avec ses homologues du pays hôte pour atténuer ces défis et a mis l'accent sur l'égalité des sexes dans la majorité des missions par les moyens suivants :

• les femmes assument des rôles de leadership et de conseillère en matière d'égalité des sexes au sein des missions (donner l'exemple);
• le mentorat de policières d'autres pays;
• l'encouragement de la participation des femmes à tous les cours de formation du Programme PIP;
• la contribution à la politique et à la formation en matière d'égalité des sexes à l'ONU et dans d'autres forums multilatéraux;
• l'intégration de l'égalité des sexes et de la diversité dans les programmes de formation;
• la sensibilisation à la VSS et les enquêtes connexes.

Nos efforts ne sont pas d'offrir une solution occidentale. Nous écoutons le pays hôte et ses policiers et nous les aidons à se développer. Cette relation est née de l'acceptation du bouche-à-oreille. Ce fut une bataille durement gagnée… l'introduction de la formation sur l'égalité des sexes dans tous leurs programmes de formation n'aurait pas été possible sans nous.

Certaines missions ou les activités reflétaient la dimension de genre comprenaient :

Iraq

La conseillère dédiée à la question de l'égalité des sexes a fait la promotion de la valeur des policières, par des efforts de sensibilisation du gouvernement et de cours de formation policière réservés aux femmes.

Cisjordanie

La policière déployée dans le cadre de l'APCC occupe le poste de conseillère policière auprès de l'unité de la protection de la famille dans le cadre de la mission auprès du Bureau de coordination de l'UE pour le soutien de la police palestinienne (EUPOL COPPS).

CPI

Une policière a été enquêteuse dans le cadre de l'enquête de la CPI sur la VSS en RCA.

UNITAR

Une policière a été détachée pour assurer l'intégration des considérations liées à l'égalité des sexes dans les documents et les lignes directrices de l'UNITAR.

PRMNY

Une conseillère supérieure de police (femme) a entrepris des travaux pour appuyer l'intégration de la dimension de genre par l'entremise des Nations Unies, y compris la coordination de l'élaboration d'initiatives axées sur les rapports sociaux entre les sexes pour la formation préalable de la SAAT des Nations Unies, en plus de contribuer à des initiatives stratégiques liées à l'égalité des sexes à l'ONU.

Les rôles sexospécifiques peuvent empêcher des policières locales de faire leur travail. Les études de cas qui suivent donnent des exemples d'activités liées au Programme PIP qui ont mis l'accent sur l'égalité des sexes pour aborder cette question.

Haïti

Les policières canadiennes ont incarné une représentation positive des femmes dans les services de police, agi comme modèles de rôle, inspiré les autres et favorisé le respect. Les policiers canadiens ont travaillé avec leurs homologues pour les sensibiliser à l'importance d'une plus grande égalité des sexes au sein de la police nationale. Par exemple : Beaucoup d'Haïtiennes n'ont pas de permis de conduire. Les policières qui ne possèdent pas de permis de conduire ne peuvent pas travailler aussi efficacement. Les policières déployées dans le cadre du Programme PIP ont travaillé à promouvoir l'accessibilité pour relever ces types de défis.

Mali

Les policières canadiennes ont participé de façon significative à la mission, y compris dans des rôles de direction, pour montrer que les femmes peuvent faire plus. À l'automne 2019, une déployée dans le cadre du programme PIP a été la première femme à participer à une patrouille de nuit dans la région de Mopti. Même si l'affectation était relativement dangereuse, la présence d'une policière dans une patrouille de nuit a incité d'autres policières de pays participants (notamment de pays africains) à participer à ce type d'initiatives.

Ukraine

Le Canada a offert une image d'inclusivité à l'égard des policières et a favorisé un changement dans la culture policière. En outre, la MPCU comportait un volet de formation sur la violence familiale. Tous les cours comportaient un module d'ACS+, des scénarios et un langage qui reflétaient la diversité. La conseillère en égalité des sexes a joué un rôle central en ce qui a trait à la sensibilisation locale et à la prestation de conseils.

Intégration des considérations liées à l'égalité des sexes dans les missions internationales de paix de la GRC

Le protocole d'entente de l'APCC, la formation précédant le déploiement et la stratégie de recrutement tiennent compte de l'égalité des sexes.

Le protocole d'entente actuel de l'APCC (2016-2021) énonce les engagements à l'appui de l'avancement du Plan d'action national du Canada pour la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité. Le protocole d'entente indique qu'il incombe aux partenaires de contribuer aux rapports d'étape annuels sur le Plan d'action du Canada. Il stipule que la GRC a pour rôle de maintenir l'expertise et les processus nécessaires pour veiller à ce que les activités liées au Programme PIP tiennent compte des différences entre les sexes.

L'examen des documents (programme et syllabus de la formation précédant le déploiement) et les données recueillies au cours des entrevues ont fait ressortir que la formation axée sur l'égalité des sexes est nécessaire pour toutes les recrues, y compris les types de formation indiqués au Tableau 13.

En plus de la formation sur l'ACS+ de l'IPSOT, les répondants à l'enquête CIVPOL ont indiqué avoir bénéficié de ce qui suit :

• Formation/courriels obligatoires de l'ONU sur la VSS/l'exploitation et les abus sexuels (EAS) et la Boîte à outils de la police des Nations Unies pour l'égalité des genres;
• les cours de l'Institut de formation aux opérations de paix (POTI) axés sur le maintien de la paix à l'échelle internationale, y compris la prévention de la violence faite aux femmes et la promotion de l'égalité des sexes dans le maintien de la paix;
• la participation à des événements locaux axés sur le genre et la diversité dans leur pays d'accueil.

Possibilités de recrutement des femmes

L'examen des documents et les données recueillies au cours des entrevues ont révélé qu'une stratégie de communication du Programme PIP cible le recrutement des femmes; elle comprend des bulletins de possibilités d'emploi encourageant les femmes à présenter leur candidature, et des articles de fond externes sur les policières du maintien de la paix.

Les personnes interrogées ont également mentionné les difficultés liées au recrutement de femmes :

• le faible ratio (1:5) femmes/hommes dans l'ensemble des services de police;
• certaines exigences liées au conditionnement physique;
• des préoccupations au sujet de la séparation de la famille et des enfants.

En 2018-2019, en consultation avec ses 26 organismes policiers partenaires, la GRC a mis en œuvre une enquête pour cerner les obstacles qui empêchent les policières de participer à des opérations de maintien de la paix. Les connaissances tirées de cette enquête ont été résumées et diffusées. Les principaux obstacles ont été cernés dans un rapport; ils comprennent les suivants :

• les contraintes en matière de dotation et de ressources des services de police;
• les exigences linguistiques pour certaines missions (français requis);
• le besoin de tenir compte des possibilités et des défis liés aux déploiements de plus courte durée;
• la besoin d'accroître le rayonnement et la sensibilisation, et le partage des pratiques exemplaires.

Certaines des personnes interrogées, y compris le personnel responsable du Programme PIP à Ottawa et des policiers déployés, ont suggéré des options connexes pour atténuer les difficultés de recrutement, notamment les suivantes :

• une souplesse accrue quant aux options liées à la durée de déploiement;
• une réévaluation des exigences liées aux compétences linguistiques (en fonction des besoins linguistiques de la mission) ;
• revoir l'approche d'évaluation de la condition physique (en fonction des menaces et des exigences de sécurité de la mission) ;
• l'expansion des réseaux nationaux de policiers partenaires (notant que les partenaires participent sure une base volontaire) ; et
• la mise à contribution de policières déployées dans le cadre du Programme PIP pour partager leurs expériences avec des recrues potentielles.

La dernière évaluation de l'APCC a révélé que d'avril 2011 à mars 2015, cinq cas d'inconduite sexuelle ont été signalés (sur environ 600 déploiements). Le personnel du Programme PIP de la GRC a indiqué qu'un (1) cas d'exploitation et abus sexuels (EAS) a été signalé entre avril 2015 et mars 2020 (sur 442 déploiements).

Les données recueillies au cours des entrevues indiquent que l'APCC se veut transparent et responsable des actions des policiers déployés.

L'examen des documents et les données recueillies au cours des entrevues avec des partenaires de l'APCC à Ottawa révèlent comment l'APCC a continué de surveiller et de peaufiner ses politiques et pratiques en matière d'EAS. En voici quelques exemples :

• Les lettres relatives à la conduite envoyées avant le déploiement, qui font état de la politique de tolérance zéro et des conséquences des infractions en matière d'EAS, ont été signées par toutes les recrues.
• La formation précédant le déploiement, en particulier sur l'EAS, portait sur la politique de tolérance zéro.
• Un protocole d'entente mis à jour avec les services de police partenaires, détaillant les attentes en matière d'EAS, a été élaboré et mis en œuvre.
• Un protocole d'entente potentiel avec l'ONU ou la mise à jour de la lettre d'engagement de l'ONU est en cours d'examen.

L'examen des documents a permis de relever d'autres initiatives récentes de l'APCC visant à prévenir et à combattre toute forme d'EAS par les policiers canadiens déployés :

• Les partenaires de l'APCC ont élaboré la Stratégie et du Plan d'action du Canada visant à prévenir l'exploitation et les abus sexuels dans le cadre d'opérations de paix des Nations Unies.
• La GRC, de concert avec le Réseau canadien du savoir policier, a élaboré des modules de formation précédant le déploiement qui décrivent en détail la politique de tolérance zéro en matière d'EAS.

Initiative Elsie sur les femmes dans les opérations de paix (2017) ^{Note de fin de texte 17}

L'examen des documents et quelques-unes des personnes interrogées ont mis en lumière le rôle de chef de file du Canada dans l'Initiative Elsie, qui vise à accroître le nombre de femmes Casques bleus déployées dans le cadre d'opérations de paix de l'ONU et à améliorer leurs conditions de travail. En plus d'être constamment près ou bien au-dessus des cibles mobiles de l'ONU pour le déploiement de policières (comme il est précisé à la Constatation no 8), les activités suivantes de l'APCC ont appuyé le rôle de chef de file du Canada dans cette initiative :

• on a donné des cours de formation préalable à la SAAT pour préparer les candidates dans d'autres pays à réussir les tests requis pour un déploiement dans le cadre d'opérations de paix de l'ONU;
• prévu de livrer une assistance technique et une formation sur le thème des femmes dans les opérations de maintien de la paix aux institutions policières et aux policiers dans les pays fournisseurs d'effectifs policiers (p. ex. développement d'un plan d'action pour déterminer l'assistance technique et la formation pour la Zambie);
• on a facilité l'échange d'information et l'analyse de l'expérience des policières du maintien de la paix;
• on a participé à des conférences et à des réunions internationales (récemment au Nigéria, en Ukraine et en Italie) sur le déploiement de femmes soldats de la paix.

Plan d'action national du Canada pour la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies sur les femmes, la paix et la sécurité pour l'exercice 2017-2022 (PANC) (2017) ^{Note de fin de texte 18}

Les partenaires du gouvernement fédéral (six ministères, un organisme) qui ont signé ce plan d'action ont chacun élaboré des plans de mise en œuvre. L'examen des documents montre que la GRC a présenté un rapport annuel sur ses activités dans le cadre du PANC.

Comme le montrent de nombreux exemples aux sections 4.1 et 4.3 du présent rapport, l'APCC et le Programme PIP ont fait des contributions dans quatre domaines d'action prioritaires :

• renforcement de la gouvernance et de la responsabilisation au pays et à l'étranger;
• amélioration de la capacité d'entreprendre des initiatives liées aux FPS et des analyses comparatives entre les sexes dans la conception et la planification de programmes sensibles à l'égalité des sexes;
• amélioration des éléments sexospécifiques, y compris la prévention et l'intervention en cas d'exploitation et d'abus sexuels;
• accent soutenu sur le déploiement d'un plus grand nombre de policières, surtout dans des postes supérieurs ou influents.

Politique d'aide internationale féministe du Canada (PAIFC) (2017) ^{Note de fin de texte 19}

Comme l'illustrent de nombreux exemples aux sections 4.1 et 4.3 du présent rapport, les activités liées à l'APCC sont conformes aux objectifs de paix et de sécurité mondiales de la PAIFC :

• accroître la participation des femmes aux efforts de consolidation de la paix;
• accroître la capacité des systèmes policiers et judiciaires;
• former des policiers sur l'intervention dans les cas de VSS;
• améliorer l'accès à la justice pour les femmes et les filles;
• politique de tolérance zéro en matière d'EAS.

4.4 Exécution du programme stratégique et adapté

La participation à des missions multilatérales et bilatérales comporte des avantages et des défis.

Les missions multilatérales renforcent le nombre et l'infrastructure des missions, tout en permettant l'accès à différents partenaires et pays hôtes. Elles représentent une contribution à un effort plus vaste et peuvent servir de tremplin ou d'amplificateur de force pour les missions bilatérales, et les priorités globales de la politique étrangère canadienne telles que l'engagement avec le maintien de la paix de l'ONU et l'ordre international fonde sur les règles. Parfois, les intérêts et les valeurs du Canada ne correspondaient pas à ceux de ses collègues d'autres pays fournisseurs. L'enquête CIVPOL et les données recueillies au cours des entrevues ont révélé que les contributions canadiennes sont parfois sous-utilisées ou écartées, ce qui réduit d'autant la contribution du Canada et son influence potentielle (voir la constatation no 15).

Les missions bilatérales permettent d'exercer un plus grand contrôle sur la prise de décisions et l'utilisation indépendante des ressources, ce qui permet de s'assurer que les priorités canadiennes sont reflétées. Ces missions garantissent des rôles de leadership. En l'absence de partenaires multilatéraux, les missions bilatérales exigent plus de planification et de coordination stratégiques, de financement et de soutien logistique (p. ex. privilèges, immunités, obligation de diligence, infrastructure, etc.), ainsi qu'un renforcement plus proactif des relations avec une myriade d'intervenants locaux.

La nature et la taille des missions dans le cadre de l'APCC ont changé considérablement au cours des cinq dernières années. Par le passé, les déploiements dans le cade de l'APCC faisaient principalement partie de missions multilatérales de maintien de la paix à long terme en Haïti. Dans le sillage d'une réduction progressive des effectifs de l'ONU au cours des trois dernières années, les missions dans le cadre de l'APCC se sont réorientées vers des déploiements plus ciblés et de moindre envergure. Les missions actuelles sont plus stratégiques et ciblent les rôles clés en matière de formation, de mentorat, d'assistance technique, de leadership et de prestation de conseils.

Par exemple :

• Depuis 2014, la mission bilatérale en Ukraine, qui compte maintenant environ 45 policiers autorisés, y compris un conseiller en matière d'égalité des sexes, a coordonné ses activités directement avec d'autres pays donateurs afin d'élaborer, d'offrir et d'institutionnaliser la formation policière, et d'amorcer un dialogue avec des homologues de la société civile ukrainienne, en particulier en ce qui concerne les questions de genre et de diversité/d'inclusion.
• Certaines missions comprennent d'autres déploiements d'envergure moindre à court terme avec des objectifs ciblés. Au printemps 2019, le programme a déployé des spécialistes de l'identité judiciaire en Éthiopie à la suite de l'écrasement du vol 302 d'Ethiopian Airlines. INTERPOL a demandé au personnel de la mission de l'aider à identifier les dépouilles des passagers. La mission a duré sept semaines, jusqu'à la délivrance des certificats de décès.

Le contexte des missions effectuées dans le cadre de l'APCC continue d'évoluer, certains devenant plus dangereux. Dans ces environnements de plus en plus hermétiques, les policiers du Programme PIP ont approfondi leur rôle de maintien de la paix, en prévenant des incidents plus périlleux et en y répondant. Par exemple, au Mali, les patrouilles policières peuvent couvrir un vaste territoire et exiger de passer une nuit en camping. On demande aux policiers de récupérer les armes à feu et les munitions dans le cadre de l'initiative de désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR) ^{Note de fin de texte 20} .

À l'avenir, certaines des personnes interrogées ont insisté sur la nécessité de nouvelles directives sur le service de police à l'étranger pour appuyer l'environnement en évolution et les rôles de leadership croissants de la GRC à l'étranger. Le personnel de mission a indiqué qu'il avait dû chercher des solutions de rechange pour répondre aux besoins et aux risques nouveaux et en évolution de la mission. Certains éléments qui ont été soulignés comprenaient les directives sur les voyages, l'allégement fiscal et, plus particulièrement, l'approvisionnement (voir la constatation 12).

Selon l'enquête CIVPOL et les données recueillies au cours des entrevues, les missions multilatérales et bilatérales font face à des défis différents, mais cruciaux, en matière d'approvisionnement.

• Dans les missions multilatérales, le soutien logistique de l'ONU peut être insuffisant et onéreux, et les délais de réponse peuvent être longs. Les lacunes en matière d'approvisionnement comprenaient la capacité d'acquérir des fournitures de bureau, des locaux d'entreposage et des véhicules sécuritaires et fonctionnels (p. ex. des véhicules blindés à l'épreuve des mines).
• Dans les missions bilatérales, les défis en matière d'approvisionnement peuvent être plus complexes s'il n'y a pas de mécanismes multilatéraux établis. Les lacunes comprenaient la capacité, avant et pendant la mission, d'acquérir des logements sécuritaires, des locaux à bureaux, des moyens de transport et des outils opérationnels.
• Il n'y a pas de mécanisme direct pour livrer l'équipement et les fournitures au personnel déployé à l'étranger dans le cadre du Programme PIP. Le personnel du programme dépend souvent d'autres partenaires fédéraux (p. ex. FAC, AMC) pour faciliter le transfert de fournitures et d'équipement, ce qui peut entraîner de longs délais, des confiscations et des tensions entre les partenaires.

Les dirigeants des partenaires de l'APCC ont travaillé à des solutions d'approvisionnement international à plus long terme. Les ambassades canadiennes ont donné un appui à court terme aux missions menées dans le cadre de l'APCC. Il y a encore des problèmes d'approvisionnement dans les missions bilatérales, et les pouvoirs financiers ne sont pas clairement définis. Il se peut que les rôles et les responsabilités en matière d'approvisionnement et d'autres formes de soutien financier peuvent devoir être revisités parmi les partenaires de l'APCC.

Il est nécessaire de définir et d'officialiser des dispositions pour relever les défis financiers qui appuieront la réponse aux besoins et aux réalités en évolution de la mission, favoriseront l'efficacité des processus, allégeront les pressions sur le personnel et amélioreront la productivité. Les possibilités d'amélioration pour relever les défis en matière d'approvisionnement pourraient comprendre les suivantes :

• Clarifier les responsabilités des partenaires de l'APCC en matière d'approvisionnement et leurs autres responsabilités financières.
• Organiser le soutien et l'établissement de la logistique préliminaire (avant le déploiement des policiers) qui contribuera à l'efficacité future de la mission. Ces efforts pourraient comprendre la planification préalable des approvisionnements essentiels comme le logement sécuritaire, le transport, l'espace de bureau et les fournitures.
• Désigner un poste ou une équipe responsable de la logistique de mission.
• Continuer de tirer parti des partenaires dans les pays d'accueil (y compris les ambassades canadiennes).

La cible actuelle de 150 policiers déployés était pertinente lorsque le Canada jouait un rôle de longue date dans les missions multilatérales de l'ONU en Haïti, où la majorité des policiers étaient déployés dans le cadre d'une même mission. Les données recueillies au cours des entrevues et l'examen des documents laissent entendre que la cible de 150 ne reflète plus les engagements actuels de l'APCC. Au cours des cinq dernières années, le nombre annuel de missions a oscillé de 7 à 10, et le nombre moyen de policiers déployés oscillait de 58 à 114 (voir le tableau 10).

Bien que la portée de la présente évaluation n'ait pas permis d'examiner plus en profondeur la situation pour déterminer la cible précise qui serait utile, les variables suivantes aideraient vraisemblablement à établir une cible plus réaliste :

• Modification de la taille et de la nature des missions – Aujourd'hui, un moins grand nombre de policiers sont déployés, mais ils le sont dans un plus grand nombre d'endroits. Le programme s'oriente également vers des missions bilatérales qui comportent des considérations en matière de dotation et de logistique plus complexes par comparaison à ce qu'exigeait par le passé la participation à des missions uniquement multilatérales.
• Environnement de mission en évolution – Haïti était une mission où [traduction] « tous faisaient la même chose ». Aujourd'hui, l'orientation des missions varie et exige plus de soutien et de ressources dans des formes différentes.
• Manque de ressources disponibles – Les services de police nationaux du Canada ont de la difficulté à recruter de nouveaux policiers et à maintenir les niveaux de dotation requis. Cette diminution de la disponibilité globale de policiers réduit également les possibilités de recrutement dans le cadre du Programme PIP.

Certaines des personnes interrogées ont suggéré que l'APCC ne s'attarde plus au nombre de policiers déployés et s'intéresse plutôt aux impacts pour documenter un portrait plus représentatif des résultats obtenus. Les cibles plus utiles pour évaluer la réussite du programme pourraient comprendre la nature des missions, la nature des postes, les rôles de leadership pour le Canada et l'impact que le Canada produit localement.

Les constatations de l'évaluation précédente ont fait ressortir le besoin d'une plus grande expertise technique dans certaines missions. Par conséquent, le PE de l'APCC subséquent 2016-2021 prévoyait la participation d'experts techniques civils. Le Canada et d'autres pays donateurs emploient des experts techniques civils dans les missions de maintien de la paix.

À ce jour, un nombre très limité d'experts civils sont mis à contribution dans le cadre de l'APCC pour des placements à court terme, comme en font foi les exemples d'études de cas suivants :

Haïti

Un psychologue et un juge ont fourni des conseils et du soutien aux services de police locaux et aux membres de la collectivité.

Ukraine

Un expert en cybersécurité, un formateur sur simulateur et un expert en élaboration de programmes d'études ont fourni des conseils au personnel de la MPCU, à l'Académie des patrouilleurs de la Police et aux services de police locaux.

La RSS va au-delà du maintien de l'ordre et touche toutes les disciplines. Les données recueillies au cours des entrevues, les documents examinés et l'enquête CIVPOL soulignent les avantages de l'expertise civile, en particulier pour combler les lacunes dans des domaines spécialisés et professionnels comme les ressources humaines, les politiques, la technologie, le renseignement, les services correctionnels, l'égalité des sexes, les affaires et les communications. L'expertise civile appuierait également les efforts de maintien de l'ordre de l'APCC en renforçant l'impact des missions dans l'ensemble du système de justice pénale (prisons, appareils judiciaires, tribunaux). Voici un exemple tiré des études de cas :

Haïti

De nombreuses personnes interrogées qui connaissent bien la mission en Haïti ont commenté les conditions qui prévalent au pénitencier national de Port-au-Prince. Au-delà des préoccupations relatives à l'infrastructure et à l'accessibilité, les répondants ont souligné le besoin d'une orientation professionnelle pour appuyer le système de justice pénale d'Haïti, avant, pendant et après l'incarcération. Parmi les aspects à améliorer et à appuyer, mentionnons l'appareil judiciaire, les services correctionnels et la réforme/réinsertion sociale.

Certaines considérations opérationnelles sont rattachées à la participation civile, y compris en ce qui concerne le recrutement et les pénuries de personnel au pays, les complexités logistiques, le devoir de diligence, l'assurance et la sécurité. Quelques-unes des personnes interrogées ont également fait remarquer que les experts civils n'ont peut-être pas d'expérience professionnelle de l'application de la loi et qu'ils ne peuvent donc pas obtenir la même crédibilité auprès du pays hôte et d'autres policiers.

À l'avenir, la participation civile pourrait se prêter surtout à des missions particulières, mais pas à toutes les missions (p. ex. armées contre non armées), compte tenu des préoccupations en matière de sécurité et relatives à la formation requise pour travailler dans certains EFTC. La participation civile à court terme, ou le soutien à distance des missions internationales de paix de la GRC, peuvent également atténuer certaines préoccupations relatives à la logistique et à la sécurité. De plus, il pourrait être possible de tirer parti des mécanismes existants, comme d'autres programmes fédéraux de participation civile (p. ex. AMC, ASFC), pour contribuer à l'efficacité du programme.

Les recommandations antérieures de l'évaluation portaient sur la nécessité d'améliorer les documents opérationnels pour renforcer la prestation des programmes. Ces recommandations ont été mises en œuvre, en particulier par la mise à jour des MFN.

La majorité des répondants à l'enquête CIVPOL ont indiqué que la planification et le soutien opérationnel du Programme PIP étaient généralement suffisants pour répondre à leurs besoins. Toutefois, ils ont également fait des suggestions pour améliorer l'efficacité et l'efficience de l'exécution du programme à l'avenir.

Planification

L'examen des documents et les données recueillies au cours des entrevues ont révélé un manque de documents de planification et d'outils de suivi intégrés et détaillés pour l'APCC, dans son ensemble, et pour les missions individuelles, en particulier. Il semble difficile de déterminer si et comment la combinaison actuelle d'outils de planification est intégrée ou utilisée pour faire le suivi des efforts du programme.

• Les documents de planification de programme existants comprennent le PE de l'APCC 2016-2021, un résumé de l'orientation stratégique de 12 pages, des plans opérationnels pour les secteurs fonctionnels (formation, communications, etc.), des chemins critiques ponctuels et un projet de cadre de mesure du rendement (CMR). Les plans stratégiques actuels de l'APCC (orientation stratégique pour l'APCC, actualisation de l'orientation stratégique de l'APCC 2019-2020) résument et mettent à jour cinq champs de travail ^{Note de fin de texte 21} et les priorités dans chacun. Ils reflètent généralement certains des objectifs du projet énoncés dans le PE de l'APCC (voir le Tableau 4).
• Un plan stratégique plus intégré et plus détaillé de l'APCC pourrait comprendre les éléments clés suivants : un énoncé de vision axé sur l'avenir; un énoncé de mission du programme; les buts et objectifs du programme; un plan d'action détaillé; de l'information sur la façon dont le plan sera communiqué, dont les répercussions seront mesurées et sur la fréquence à laquelle le plan sera examiné et mis à jour.
• De plus, certaines personnes interrogées, actuellement en déploiement et qui ont déjà été déployées, ont indiqué qu'avant de mettre sur pied une mission, il faut établir un plan de mission pluriannuel unifié pour déterminer clairement les objectifs de la mission, les échéanciers, les rôles des policiers et la façon dont les impacts de la mission seront mesurés (voir la constatation no 5).

Recrutement

L'objectif du recrutement est de faire en sorte que des policiers compétents, possédant une expérience récente et pertinente, soient affectés à des postes où ils peuvent apporter une contribution significative à une mission. Certaines des personnes interrogées ont laissé entendre que le Programme PIP a de la difficulté à attirer et à déployer les meilleurs candidats ayant les bonnes compétences, particulièrement dans les rôles stratégiques. En conséquence, le programme risque de perdre de la crédibilité dans le déploiement de policiers qui n'ont pas les compétences ou les connaissances essentielles, comme la capacité d'offrir une formation spécialisée. Comme il a été mentionné précédemment, l'examen des documents a également révélé une diminution de la capacité des forces policières canadiennes de recruter de nouveaux policiers, ce qui limite la disponibilité de policiers pour les déploiements dans le cadre de l'APC.

L'examen des documents, l'enquête CIVPOL et les données recueillies au cours des entrevues ont fait ressortir les considérations suivantes pour un plan de recrutement de l'APCC pour l'avenir :

• mettre l'accent sur les besoins et l'expertise nécessaires pour remplir le rôle de chaque mission (c.-à-d. recrutement ciblé par opposition à une solution universelle);
• permettre une plus grande souplesse dans la durée des affectations par rotation (détails ci-dessous dans les déploiements en mission);
• utiliser les compétences acquises au cours de la mission pour assurer que les postes d'officiers après la mission, de manière à ce qu'un déploiement dans le cadre de l'APCC soit perçu comme une occasion de progresser dans son cheminement professionnel.

Formation précédant le déploiement

Les policiers actuellement déployés ou qui l'ont déjà été et les répondants à l'enquête CIVPOL ont indiqué que la formation de 14 jours de l'IPSOT préparait efficacement les candidats à un déploiement en mission. Les sujets de formation comprenaient la santé et la sécurité au travail; la santé mentale; les trousses et la logistique; les finances; la sécurité; les femmes, la paix et la sécurité; la protection internationale des enfants; la violence fondée sur le sexe et sexiste; le cadre juridique international; l'anthropologie culturelle; la réforme du secteur de la sécurité; les soins tactiques en situation de combat; les incidents critiques, les techniques de prévention de capture et l'instruction de survie.

L'un des problèmes liés à la formation avant le déploiement est que la GRC n'a pas autorité sur les policiers sélectionnés avant le déploiement. D'autres pays ont des policiers qui font carrière à l'échelle internationale, tandis que le Canada déploie des policiers bénévoles en affectations par rotation qui conservent des postes d'attache au sein de leurs forces policières respectives. Le temps de disponibilité de ces policiers pour suivre la formation avant leur déploiement est limité.

Les policiers déployés ont indiqué que la formation précédant le déploiement pourrait bénéficier d'une instruction plus adaptée à la mission particulière portant sur le contexte local et la sensibilisation à la culture, comme les objectifs de la mission, les rôles des autres acteurs dans la région et le pays hôte, ainsi que les valeurs et les normes culturelles locales. De plus, il a été mentionné qu'il serait particulièrement profitable d'avoir plus d'occasions d'établir des liens dans un cadre officiel et informel avec des policiers déjà déployés avant la mission.

Déploiements en mission

Les policiers actuellement déployés ou qui l'ont déjà été et les répondants à l'enquête CIVPOL ont indiqué que certaines pratiques de déploiement ont entraîné des difficultés dans les missions, notamment les suivantes :

• Affectation du rôle dans une mission multilatérale – Les policiers ne savaient pas toujours quel serait leur rôle dans une mission multilatérale avant le déploiement, ou leur affectation a été modifiée à leur arrivée à un rôle moins percutant et non stratégique. De plus, le Programme PIP n'est pas en mesure de garantir une bonne adéquation entre les compétences d'un policier et son poste dans une mission multilatérale, puisque les affectations sont à la discrétion de l'ONU ou de l'UE. Il est difficile de se préparer à un déploiement sans bien comprendre le rôle une fois sur le terrain.
• Manque d'accès à des rôles stratégiques dans les missions multilatérales – Les policiers du Programme PIP sont parfois négligés pour ce qui est de l'accès à des postes stratégiques dans les missions multilatérales en raison de la politique actuelle ferme de déploiement d'une durée d'an de l'APCC, qui autorise une participation plus courte que celles d'autres pays donateurs qui autorisent des déploiements d'une durée moyenne de deux à trois ans. De plus, la variabilité des équivalences de rang dans les pays donateurs est répandue dans les missions multilatérales. Quelques-unes des personnes interrogées ont laissé entendre que les grades inférieurs de certains policiers participant au Programme PIP, peu importe leurs compétences, peuvent décevoir le personnel des missions multilatérales d'autres pays, ce qui contribue à un manque de crédibilité et à de l'indifférence à l'égard de la participation du Canada.
• Continuité de la mission dans les missions bilatérales – L'approche actuelle qui mise sur des affectations par rotation strictes d'un an peut nuire à la continuité de la mission en raison d'interruptions touchant les partenariats, la planification et l'exécution des programmes. Cette réalité est particulièrement difficile pour les policiers qui assument des fonctions de direction (p. ex. commandant de contingent).

En outre, les postes professionnels de direction de la police des Nations Unies ne sont pas actuellement inclus dans le champ d'application de l'APCC. Leur inclusion peut permettre un soutien supplémentaire, à la fois stratégique et logistique, et une influence potentiellement beaucoup plus grande sur la direction des déploiements multilatéraux.

Les policiers en déploiement ou qui ont déjà été déployés et les répondants à l'enquête CIVPOL ont indiqué que différentes avenues permettraient d'atténuer ces défis, notamment les suivantes :

• Tirer parti de l'expertise des policiers – Dans la mesure du possible, les postes de la mission devraient tirer parti des compétences que possèdent les policiers, comme celles en matière de lutte contre la VSS et le crime organisé.
• Équipes spécialisées – Le déploiement de projets ciblés et d'équipes spécialisées pourrait produire plus d'impacts sur le programme. À l'instar de l'approche de la Norvège en Haïti (c. à d. l'unité de lutte contre la VSS), ces efforts mobiliseraient un petit nombre de policiers canadiens dans une région ou un secteur qui s'attaqueraient à un enjeu ou à un objectif précis (voir la constatation no 20).
• Durées de mission flexibles (plus courte/plus longue) et prolongation appropriée de la mission – Les missions plus courtes pourraient attirer des recrues qui, en raison d'obligations familiales ou d'autres natures, ne peuvent pas s'engager à participer à une affectation à l'étranger pendant une année complète. À l'appui de l'élan global de la mission, certains rôles de direction, comme celui de commandant de contingent et de commandant adjoint de contingent, pourraient bénéficier de l'option d'affectations par rotation plus longues (p. ex. deux ans ou plus) et de missions autorisant l'accompagnement de la famille (le cas échéant). Il convient de noter qu'en Ukraine, d'autres projets du gouvernement canadien et des pays contributeurs autorisent la famille à participer à une mission.
• Chevauchement accru et affectations par rotation échelonnées des missions – Pour aider à maintenir la continuité globale et améliorer l'échange de connaissances et d'information, il conviendrait, selon ce qui ressort des données de l'enquête CIVPOL, de veiller au chevauchement et à l'échelonnement des dates de début et d'achèvement des missions et d'élaborer un document de suivi ou un rapport de départ pour éviter des interruptions du flux d'information entre les missions (voir la constatation no 20).

Post-déploiement (réintégration)

Comme il est précisé à la constatation no 7, les connaissances et les compétences acquises pendant la mission pourraient être utilisées plus judicieusement pour améliorer le programme national, les services de police canadiens et les services dans les collectivités canadiennes. Un compte rendu régulier et officiel post-déploiement de tous les policiers rapatriés pourrait aussi contribuer à l'amélioration continue de tous les aspects des opérations de l'APCC et du Programme PIP énumérés ci dessus.

Les responsabilités du personnel de soutien des missions internationales de paix de la GRC comprennent la planification stratégique, l'établissement de partenariats nationaux et internationaux, et le soutien direct de la mission et des policiers déployés (logistique, équipement, finances, santé – GRC principalement).

Les policiers en déploiement et qui ont déjà été déployés ont fourni des commentaires mitigés en ce qui concerne l'efficacité et l'efficience des mesures récentes de soutien administratif de la GRC aux missions. Bien que la majorité des répondants à l'enquête CIVPOL aient indiqué avoir reçu le soutien dont ils avaient besoin, quelques-unes des personnes interrogées (au cours de périodes et de missions précises) ont souligné que le soutien administratif des missions internationales de paix de la GRC devait être plus rapide et proactif.

Les défis liés au soutien intermittent des missions internationales de paix de la GRC pourraient être attribuables aux fluctuations des niveaux de dotation, aux besoins croissants des missions et au niveau de connaissances et de compétences de l'effectif du moment. À titre d'exemple :

• Les constatations de l'évaluation précédente indiquent que l'effectif de la GRC a varié au fil des ans et qu'il manque parfois de personnel pour le nombre correspondant de missions et de déploiements de policiers. Ce défi persiste. Dans les cinq dernières années, le ratio du personnel de soutien des missions internationales de paix de la GRC par rapport au personnel déployé variait de 1,72 pour 1 à 2,40 pour 1. L'affectation complète de 54 policiers aux missions internationales de paix de la GRC n'a jamais été réalisée (voir le tableau 10 : Nombre de déploiements et de policiers de la GRC dans le cadre du Programme PIP de 2015-2016 à 2019-2020).
• Les retards aux différentes étapes du déploiement peuvent être liés à un nombre limite de personnel de soutien dédié au sein de départements partenaires (AMC, SP).
• Les rôles de soutien peuvent varier en fonction de la longévité de la mission (établie ou nouvelle) et du type de mission (multilatérale ou bilatérale). Selon certaines des personnes interrogées, les nouvelles missions bilatérales exigent une coordination accrue, une orientation opportune et un soutien logistique proactif du personnel de soutien des missions internationales de paix de la GRC.
• L'examen des documents et les données recueillies au cours des entrevues indiquent qu'il y a eu un roulement considérable du personnel des missions internationales de paix de la GRC. Quelques policiers déployés ont laissé entendre que le niveau de connaissances et de compétences de certains agents de bureau ne correspondait pas toujours aux besoins de soutien opérationnel de certaines missions.

Pour l'avenir, les possibilités d'amélioration du soutien à la mission pourraient comprendre les suivantes :

• une meilleure communication entre les missions et les missions internationales de paix de la GRC (afin d'encourager la prise de décisions éclairées);
• une réévaluation et une modification des effectifs des ministères partenaires pertinents, y compris un plus grand nombre de ressources humaines et/ou d'équipes spécialisées (p. ex. Finances), afin de répondre aux besoins opérationnels.

4.5 Gouvernance et coordination horizontales

Communications internes (cohérence au pays)

Les données recueillies au cours des entrevues indiquent que les relations entre les partenaires horizontaux de l'APCC, ainsi qu'avec les services de police des partenaires nationaux et le ministère de la Défense nationale (MDN), sont bien établies tant au niveau stratégique (leadership des partenaires de l'APCC et ambassades) qu'au niveau tactique. L'examen des documents (y compris le PE 2016 – 2021 et les MFN de l'APCC) a révélé qu'il existe des structures d'échange d'information entre les partenaires de l'APCC (voir le tableau 5 : Structure de gouvernance de l'APCC) et qu'il existe des mécanismes de mobilisation à divers niveaux, notamment au moyen de réunions, de consultations et du partage de rapports opérationnels.

Les constatations de l'évaluation précédente indiquent qu'une meilleure coordination entre les partenaires de l'APCC et avec les missions canadiennes pourrait améliorer les synergies dans des domaines plus vastes de la réforme du secteur de la sécurité, et ce, même si les partenaires de l'APCC ont déployé des efforts continus pour assurer la cohérence avec d'autres programmes fédéraux. Ce défi persiste et continue d'avoir une incidence sur l'établissement des priorités, la capacité de superviser la gestion quotidienne de la mission et la capacité de résolution des incompatibilités des différentes initiatives fédérales de RSS.

Il existe des mécanismes de gouvernance, mais ils ne sont pas entièrement mis en œuvre. Les examens des documents et les données recueillies au cours des entrevues ont mis en évidence des problèmes structurels qui nuisent à la cohérence au pays, par exemple :

• les priorités, les mandats et les procédures d'approbation divergents des partenaires;
• les responsabilités des partenaires, inconnues ou mal comprises, ce qui donne lieu à une perception d'inégalité entre les partenaires;
• l'inégalité du partage de l'information et de la participation à certains niveaux (disponibilité et accessibilité);
• une mentalité de « … besoin de savoir… » qui entraîne un partage d'information sélectif et axé sur la personnalité;
• l'information partagée ne l'est pas toujours en temps opportun ou elle n'est pas bien analysée (c.-à-d. « une mosaïque d'information comportant des lacunes »);
• une planification de projets cloisonnée au sein des ministères partenaires et entre eux, ainsi qu'avec d'autres ministères fédéraux.

À l'avenir, l'échange d'information interne de l'APCC pourrait être plus transparent et officialisé. Par exemple, en 2019, Sécurité publique Canada a élaboré un document de suivi pour consigner les discussions et les décisions des groupes de travail de l'APCC afin de renforcer la communication et la responsabilisation. Il existe des occasions d'établir et de gérer de façon plus uniforme des outils et des processus internes de partage de l'information améliorés, peut-être en en confiant le mandat à un petit secrétariat central.

Les missions dans le cadre de l'APCC sont souvent parallèles aux projets canadiens de RSS, qui fournissent tous des efforts complémentaires, y compris la stabilisation par des missions de services policiers (APCC et AMC), action militaire (FAC) et de reconstruction (AMC). Par exemple, en Ukraine, il y a eu une déconnexion signalée de l'échange d'information sur les projets de RSS financés par le gouvernement canadien, entre la MPCU et d'autres partenaires de mise en œuvre de projets de l'AMC. En ce qui concerne le travail entrepris en parallèle, quelques-unes des personnes interrogées estimaient qu'il était nécessaire d'adopter une approche pangouvernementale comprenant une mise en œuvre et un suivi complets d'un « plan directeur » pour coordonner les efforts et produire des gains d'efficience pour les partenaires et le programme.

Communication externe

L'examen des documents et les données recueillies au cours des entrevues ont révélé que, bien que la sensibilisation à l'égard de l'APCC se soit améliorée depuis sa création, les efforts globaux du programme sont encore mal connus et peuvent être confondus avec d'autres efforts (p. ex. ceux des FAC). Les défis concernent notamment :

• la planification et la coordination, compte tenu des priorités et des mandats divergents des partenaires de l'APCC, ce qui a entraîné des procédures d'approbation complexes, un échange d'information inégal, des difficultés de participation en raison de la disponibilité et de l'accessibilité, et une ignorance ou une incompréhension en ce qui concerne la responsabilisation/les responsabilités des partenaires.
• Les différences croissantes et le caractère unique des missions peuvent exiger des consultations supplémentaires avec des organismes externes (p. ex. service de communication de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali – MINUSMA).

L'examen des documents (y compris les publications dans les médias sociaux) et les données recueillies au cours des entrevues ont permis de relever des efforts accrus au cours des dernières années pour promouvoir le programme et améliorer la sensibilisation externe au programme. En voici quelques exemples :

• Sécurité publique Canada a élaboré un tableau de bord de l'APCC pour mieux mobiliser les médias et les partenaires;
• la spécialiste de communication de la GRC ont renforcé la présence du programme dans les médias sociaux en publiant des messages sur Twitter, Facebook et Instagram;
• une approche globale et proactive de communications externes est en cours d'élaboration afin de mieux promouvoir les efforts de maintien de la paix de la police canadienne.

De plus, certaines des personnes interrogées ont laissé entendre que l'établissement de relations plus solides avec les services de police nationaux, en tirant parti des mécanismes actuels de réseautage et de communication, pourrait favoriser la mobilisation continue des partenaires, particulièrement en ce qui a trait au recrutement.

Les constatations de l'évaluation précédente ont révélé des lacunes dans la collecte de données sur la mesure du rendement, l'analyse et la production de rapports, ce qui a incité à formuler une recommandation pour combler ces lacunes. Bien que des travaux aient été entrepris pour améliorer les outils disponibles, y compris l'élaboration d'un modèle logique, d'un CMR et d'outils de collecte de données, des lacunes importantes persistent.

L'examen des documents et les données recueillies au cours des entrevues n'ont pas permis d'établir que le programme recueillait des données sur la mesure du rendement, les analysait et en faisait rapport systématiquement (autre que les rapports annuels réguliers), ou les utilisait régulièrement pour éclairer la prise de décisions au niveau du programme ou de la mission. Les défis suivants ont été cernés :

• Il n'y avait pas de stratégie intégrée de surveillance du rendement ou de production de rapports pour le programme en général ou pour les missions individuelles.
• Les données disponibles sur le programme étaient incomplètes et ne reflétaient que les extrants du programme plutôt que les résultats.
• Certains outils de collecte de données disponibles n'avaient pas été mis en œuvre de façon uniforme, et l'information sur le rendement n'était pas toujours partagée au sein des ministères partenaires ou entre eux.
• La disponibilité et la qualité des données actuelles sur le rendement ne répondaient pas aux besoins d'information de la présente évaluation, y compris les détails sur la nature des déploiements et sur les policiers déployés.

Il convient de noter que l'information dégagée de l'examen des documents et des entrevues prête à penser que la capacité de l'APCC et le Programme PIP de mesurer l'impact et d'attribuer les contributions relatives des policiers canadiens est moindre lorsqu'il s'agit de missions multilatérales d'envergure. Bien que les données recueillies au cours des entrevues aient fourni une rétroaction anecdotique sur l'impact des missions multilatérales, aucun document sur l'impact de la contribution canadienne n'a été publié par l'ONU ou l'UE. En revanche, les contributions du Canada sont plus facilement visibles par l'impact des programmes dans les missions bilatérales, car elles se prêtent à l'exercice de mesure du rendement et de production de rapports.

À l'avenir, il faudra améliorer les activités de mesure du rendement de l'APCC et le Programme PIP aux niveaux du programme et de la mission. Les examens de documents et les données recueillies au cours des entrevues ont fait ressortir la nécessité d'élaborer des stratégies intégrées de mesure du rendement qui accordent la priorité à la collecte et à l'analyse des données et à la production de rapports à partir de celles-ci. La mise en œuvre de ces stratégies permettrait à l'APCC et le Programme PIP de mieux tirer parti des pratiques exemplaires et des leçons apprises pour améliorer la prestation du programme et présenter un tableau plus significatif des résultats.

4.6 Cohérence avec les efforts des partenaires internationaux

Certaines des personnes interrogées ont suggéré que chaque pays donateur ou organisation multilatérale apporte sa perspective et son approche uniques au maintien de la paix par la police dans le pays hôte. Les données recueillies au cours des entrevues indiquent que lorsque les policiers canadiens avaient travaillé avec la communauté internationale et le pays hôte, ils avaient établi des relations fructueuses avec des partenaires internationaux.

Les répondants à l'enquête CIVPOL et les données recueillies au cours des entrevues ont indiqué qu'en dépit de certains problèmes de cohérence (p. ex. dédoublement des tâches, manque de clarté des rôles, manque d'échange d'information), la communication proactive avec les intervenants internationaux a contribué à atténuer ou à éviter ce genre de problèmes. Les répondants à l'enquête CIVPOL, les policiers en déploiement et les répondants au questionnaire sur la direction de la PNU ont indiqué que le personnel des missions du Programme PIP a également établi de solides relations de travail avec les organisations policières locales.

L'approche de la MPCU est fondée sur le respect et ils sont actifs dans le domaine des droits de la personne, [ils] travaillent… avec des partenaires pour coordonner les efforts, aider à créer des compétences réelles avec les policiers, [ils] nous font avancer et nous les faisons avancer,… les intérêts de chacun sont renforcés.

Les études de cas ci-dessous donnent des exemples de cohérence des efforts déployés avec des partenaires internationaux :

Haïti

On a pu observer de la collaboration dans le cadre d'un projet ciblé qui a permis d'adopter une approche commune et cohérente à l'égard du renforcement des capacités en matière d'enquêtes sur les cas violence sexuelle et sexiste, laquelle s'est traduite par la création de l'ULCS au sein de la PNH et le soutien à celle-ci. Cette collaboration a permis au Canada de faire fond sur le travail entrepris par la Norvège et de mettre à contribution son expertise en matière d'enquêtes sur des crimes à l'endroit d'enfants ainsi que ses compétences en matière de communication en français.

Mali

Les policiers actuellement déployés au Mali et les répondants à l'enquête CIVPOL ont indiqué qu'il y avait une bonne cohérence des efforts, en particulier avec ceux d'autres donateurs internationaux ayant des approches semblables en matière de réforme des services de police (p. ex. Pays-Bas, Allemagne).

Ukraine

Un certain nombre de donateurs internationaux contribuent à la réforme des services de police, mais, malheureusement, on constate un certain degré de dédoublement des efforts. La PNU a demandé à plusieurs donateurs de suivre la même formation. Il a fallu du temps à la MPCU pour établir des relations avec d'autres donateurs internationaux. Il existe des occasions de s'assurer que l'APCC et le Programme PIP font la promotion du même apprentissage; par exemple, avec les changements législatifs de 2018, il faut une formation cohérente sur la violence familiale. Afin d'appuyer une plus grande cohérence dans les approches et de gérer les demandes en double du pays hôte, le Canada a aidé à organiser et à faciliter des réunions de haut niveau entre les multiples donateurs participant à la réforme policière (MCUE, US ICITAP, DCAF, Agriteam) en Ukraine et a joué un rôle déterminant dans l'élaboration d'un outil de suivi électronique de la prestation de la formation.

Les avantages de l'amélioration du réseautage et des bonnes relations de travail dans la mission ont été soulignés par certains répondants à l'enquête CIVPOL, notamment :

• la possibilité de participer à des groupes de travail multinationaux et à des initiatives conjointes;
• la capacité d'obtenir la confiance des responsables des services de police locaux.

Les idées relatives à des pratiques exemplaires à l'échelle internationale, proposées par les personnes interrogées (policiers en déploiement ou ayant déjà été déployés) et les répondants à l'enquête CIVPOL (voir le tableau 14), comprennent les suivantes :

5.0 Conclusions et recommandations

Conclusions

Dans l'ensemble, l'évaluation a révélé que l'APCC et le Programme PIP s'efforcent d'atteindre les résultats escomptés liés au renforcement des capacités avec les organisations policières locales. Certains aspects doivent être pris en compte pour améliorer l'efficacité et l'efficience du programme et accroître les investissements dans le cadre du programme.

L'évaluation présente les conclusions suivantes :

A. Efficacité – Atteinte des résultats escomptés

L'APCC et le Programme PIP ont fait la promotion de la primauté du droit durable principalement en renforçant la capacité des services de police locaux pour qu'ils s'acquittent de leurs responsabilités policières. Il est possible d'améliorer les résultats de la mission grâce à une planification à plus long terme, à la mesure des résultats et à des déploiements ciblés. Les nombreuses compétences des policiers acquises en mission pourraient être mieux mises à profit à l'échelle nationale.

B. Efficacité – Intégration de l'optique de l'ACS+

L'ACPP et le Programme PIP ont contribué à ce que le Canada respecte ses engagements nationaux et internationaux liés au thème femmes, paix et sécurité en intégrant plus efficacement l'équité entre les sexes et la diversité dans les opérations et les programmes des missions.

C. Efficience – Exécution du programme

La participation à un plus grand nombre de missions bilatérales et dangereuses a entraîné le besoin d'améliorer la prestation des programmes dans des domaines comme la planification, le recrutement, la formation, l'approvisionnement, les déploiements (y compris les affectations par rotation et les engagements civils) et la réintégration. Pour améliorer la gouvernance du programme, il est possible de mieux coordonner l'échange d'information interne et de combler les lacunes importantes dans la mesure du rendement.

D. Efficacité

Cohérence avec les efforts des partenaires internationaux : Les policiers canadiens ont cherché à harmoniser leurs efforts avec ceux d'autres intervenants internationaux et en ont tiré des leçons.

Recommandations

À la lumière des constatations et des conclusions, l'évaluation formule trois recommandations à l'intention de la haute direction, toutes axées sur les opérations du programme. Les thèmes reflétés dans les deux premières recommandations ont également été soulignés dans la dernière évaluation.

Recommandation 1

Être axé sur les résultats – Les partenaires de l'APCC (GRC, AMC, SP) devraient renforcer l'approche de mesure du rendement du programme afin de mieux saisir les résultats et les leçons apprises aux niveaux du programme et de la mission. Des objectifs de mesure du rendement devraient être déterminés et les données subséquentes devraient être systématiquement recueillies, analysées, déclarées et mises à profit pour l'amélioration continue du programme.

Recommandation 2

Améliorer les opérations du programme et de la mission – Pour améliorer les opérations aux niveaux du programme et de la mission, les partenaires de l'APCC (GRC, AMC, SP) devraient examiner des options pour faire preuve de plus de stratégie et de souplesse dans les activités suivantes, compte tenu de la nature changeante des missions :

• élaborer et documenter des plans stratégiques à long terme plus intégrés et plus détaillés;
• examiner les effectifs afin de mieux répondre aux besoins opérationnels actuels;
• recruter de façon plus ciblée pour trouver les compétences correspondant aux rôles de la mission;
• offrir davantage formation précédant le déploiement propre à la mission;
• envisager d'accroître le nombre d'engagements civils et d'offrir plus de souplesse en ce qui concerne les durées et les rotations d'affectation en mission;
• augmenter le nombre de rôles de leadership et examiner les équipes spécialisées dans la mission;
• cerner davantage d'occasions de participation au système de justice pénale;
• améliorer la communication externe sur les objectifs et les répercussions de la mission;
• documenter et tirer parti des avantages en matière de sécurité nationale (réintégration).

Recommandation 3

Améliorer la cohérence au pays – En tirant parti des mécanismes de coordination existants, les partenaires de l'APCC (GRC, AMC, SP) devraient adopter une approche plus efficace du partage de l'information interne et des ressources au sein de chaque ministère partenaire et entre eux, ainsi qu'avec d'autres ministères fédéraux, pour appuyer la résolution des incompatibilités dans les efforts de réforme du secteur de la sécurité fédéral.

6.0 Réponse et plan d'action de la direction

Réponse de la direction

Les partenaires de l'APCC cherchent à améliorer continuellement les processus et les résultats du programme et des missions. Ainsi, au cours des deux dernières années, de nombreuses améliorations ont été apportées, notamment : l'obtention d'un plus grand nombre de rôles de direction, l'amélioration des communications stratégiques et du contenu des cours de formation préalable au déploiement. Dans l'ensemble, les partenaires de l'APCC sont d'accord avec les recommandations.

Plan d'action

Annexes

A. Groupes de personnes interrogées

Le tableau ci-dessous présente la répartition des entrevues effectuées par catégorie de répondants.

B. Apercu des cas de mission

Aperçu des études de cas de mission - Version texte

Haïti

mission multilatérale avec l'ONU (2004-2020) et bilatérale (2019-2020)

• Police nationale d'Haïti (PNH)
• Français
• Objet : leadership, enquête, VSS, police de proximité

Mali

mission multilatérale avec l'ONU et l'UE (2019-2020) et bilatérale (2020)

• Police nationale du Mali
• Français
• Objet : crimes graves et crime organisé, police de proximité, VSS, lutte contre le terrorisme

Ukraine

mission multilatérale avec l'UE (2015-2020) et bilatérale (2015-2020)

• Police nationale de l'Ukraine (PNU)
• Anglais
• Objet : services de police de proximité, sécurité policière, enquêtes, sensibilisation aux droits de la personne et à l'égalité des sexes, responsabilisation et éthique

3 études de cas

Étude de cas 1

Les Canadiens sont respectés, ils apportent des connaissances, des compétences et des approches précieuses pour le renforcement des capacités.

Étude de cas 2

La corruption et la méfiance persistent dans de nombreux pays hôtes, un changement transformationnel dans ce contexte exigera du temps

Étude de cas 3

La durabilité pourrait être améliorée grâce à une planification stratégique améliorée et à une évaluation continue des résultats de la mission

C. Modèle logique de l'APCC

Modèle logique de l'APCC - Version texte

Intrants

Ressources financières (F et E et immobilisations), personnel et équipement.

Activités

• Recherche, évaluation et planification des déploiements
• Recruter, sélectionner, former, déployer et soutenir la police canadienne
• Fournir du soutien et de l'expertise aux services de police et aux organismes d'application de la loi locaux dans les États fragiles et touchés par un conflit
• Élaborer des politiques et des pratiques exemplaires internationales et faire progresser les positions stratégiques de la police canadienne en matière de maintien de la paix

Extrants

• La police canadienne a été déployée et a participé à des missions à l'étranger, y compris des déploiements auprès d'organisations multilatérales
• Soutien et expertise (c. à d. formation/produits/séances, conseils, mentorat fournis; soutien aux tribunaux/cours, interventions en cas de catastrophe et enquêtes appuyées)
• Avancement des politiques, doctrines et positions canadiennes en matière d'opérations de maintien de la paix par la police

Résultats immédiats

• Amélioration de la capacité opérationnelle des officiers déployés pour s'acquitter de leurs fonctions
• Capacité accrue des institutions d'application de la loi, des organismes d'enquête, des systèmes et du personnel à l'étranger dans les États bénéficiant de l'APCC et dans les pays fournisseurs de policiers
• Politiques mondiales améliorées en matière de maintien de l'ordre dans les opérations internationales de soutien de la paix

Résultats intermédiaires

• Amélioration de l'efficacité de l'application de la loi au Canada
• Amélioration des services d'application de la loi offerts aux populations bénéficiant de l'APCC
• Amélioration de l'action collective de la communauté internationale en matière de maintien de la paix par la police

Résultats final

Réduction des menaces liées à la criminalité, à l'instabilité et à la fragilité pour les populations bénéficiant de l'APCC et pour le Canada.

D. Objectifs de l'APCC (PE 2016-21) et Cadre des impacts locaux des missions

L'objectif de l'APCC est de faire progresser les objectifs du Canada en matière de politique étrangère, de sécurité internationale et de développement. Plus particulièrement, il vise à appuyer les engagements du gouvernement du Canada visant à bâtir un monde plus sûr en mettant à la disposition du Canada ses précieuses capacités et son expertise en matière de maintien de l'ordre grâce au déploiement de policiers et d'experts civils de l'application de la loi à l'étranger.

Conformément aux résultats immédiats et intermédiaires énumérés dans le modèle logique du programme, l'APCC cherche à atteindre les neuf objectifs suivants :

Résultat immédiat (modèle logique) : Capacité accrue des institutions chargées de l'application de la loi, des organismes d'enquête, des systèmes et du personnel à l'étranger dans les États où le Programme PIP intervient et dans les pays fournisseurs d'effectifs policiers

Résultat intermédiaire (modèle logique) : Amélioration de l'action collective de la communauté internationale en matière de maintien de la paix par la police

Scène mondiale

1. Assurer la participation de policiers canadiens aux opérations multilatérales de soutien de la paix, en particulier celles des Nations Unies
2. Renforcer la capacité des organisations multilatérales et des pays fournisseurs d'effectifs policiers à atteindre efficacement les objectifs susmentionnés
3. Appuyer les efforts internationaux pour faire progresser la justice transitionnelle dans les EFTC

Résultat intermédiaire (modèle logique) : Amélioration des services d'application de la loi offerts aux populations bénéficiant du Programme PIP

Mission (au niveau local dans le pays hôte, voir le cadre des impacts locaux ci-dessous)

4. Promouvoir une primauté du droit globale et durable dans les EFTC
5. Rétablir des institutions policières et judiciaires efficaces dans les EFTC
6. Permettre aux services de police locaux des EFTC de s'acquitter de leurs responsabilités policières conformément aux obligations internationales en matière de droits de la personne
7. Favoriser un environnement local plus propice à la réalisation des objectifs de développement dans les EFTC

Résultat immédiat (modèle logique) : Amélioration de la capacité opérationnelle des officiers déployés pour s'acquitter de leurs fonctions Résultat intermédiaire (modèle logique) : Amélioration de l'efficacité de l'application de la loi au Canada

8. Chercher à maximiser les avantages nationaux des déploiements dans le cadre de l'APCC dans la mesure du possible, notamment en contribuant à l'amélioration de la capacité policière nationale et à l'amélioration de la sécurité au Canada

Résultat immédiat (modèle logique) : Politiques mondiales améliorées en matière de maintien de l'ordre dans les opérations internationales de soutien de la paix

9. Appuyer l'avancement du Plan d'action national du Canada pour la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies sur les femmes, la paix et la sécurité dans les EFTC

Figure 1 - Cadre des impacts locaux des missions du Programme PIP

Figure 1 - Version texte

Résultats de l'ACPP – modèle logique

Résultat intermédiaire

Amélioration des services d'application de la loi offerts aux populations bénéficiant de l'APCC.

Résultat immédiat

Capacité accrue des institutions d'application de la loi, des organismes d'enquête, des systèmes et du personnel à l'étranger dans les États bénéficiant de l'APCC et dans les pays fournisseurs de policiers.

Activités de renforcement des capacités de l'ACPP

• Fournir du soutien et de l'expertise aux services de police et aux organismes d'application de la loi locaux dans les ETFC
• Aider à la formation et à la reconstruction de la police et d'autres organismes d'application de la loi
• Offrir de la formation pour prévenir et détecter les crimes, enquêter sur ceux-ci et intenter des poursuites
• Encadrer et surveiller
• Fournir du soutien opérationnel
• Donner des conseils par l'entremise d'équipes spécialisées : police de proximité, perfectionnement en gestion, crimes graves et crime organisé, identification judiciaire, lutte contre le terrorisme/sécurité nationale, enquêtes sur les crimes majeurs
• Enquêter sur les violations des droits de la personne
• Soutenir des élections libres et équitables
• Répondre aux crises humanitaires

Protocole d'entente de l'ACPP – objectifs de la mission

1. Promouvoir une primauté du droit globale et durable
2. Rétablir des institutions policières et de justice pénale efficaces
3. Permettre aux services de police locaux de s'acquitter de leurs responsabilités et de leurs obligations, et d'exercer leurs droits
4. Favoriser un environnement local plus propice à la réalisation des objectifs de développement

Impacts locaux – examen de la documentation

Impacts sur les services de police

Pouvoir

La police a le pouvoir politique et juridique d'assurer la sécurité interne (indépendance politique, neutralité, protection de tous les citoyens)

Responsabilité/conduite

Il existe des mécanismes et des pratiques de surveillance internes et externes (chaîne de commandement, mission, objectifs, procédures, code de conduite, mesures du rendement, statistiques sur la criminalité) qui assurent la responsabilisation et réglementer la conduite professionnelle actuelle et future conformément aux normes internationales en matière de droits de la personne

Recrutement

Il existe un système de recrutement et de promotion transparent et fondé sur le mérite. La dotation des services de police et des institutions de justice pénale reflète la composition démographique de la société en général

Ressources

Il y a suffisamment de personnel et d'équipement pour être efficace (budget à long terme)

Coordination

Il y a une coordination avec le système de justice pénale (p. ex. tribunaux, prisons)

Police locale – sensibilisation et connaissance

La police locale a une meilleure connaissance de la pratique professionnelle, et y est mieux sensibilisée (y compris le recours à la force, la sensibilité à l'égalité des sexes et à l'origine ethnique, la police de proximité, le perfectionnement en gestion, le crime grave et le crime organisé, l'identification judiciaire, la lutte contre le terrorisme, les enquêtes sur les crimes majeurs)

Attitudes de la police locale

Il y a un niveau élevé d'engagement de la part des policiers locaux à l'égard des normes policières démocratiques et du respect de toutes les personnes (y compris les groupes d'identité qui reflètent le genre et les minorités ethniques)

Comportement de la police locale

Les policiers locaux font preuve de professionnalisme lorsqu'ils interagissent avec des personnes qui demandent de l'aide ou procèdent à des arrestations (application régulière de la loi, procédures)

Impacts sur la communauté (tous les objectifs sont liés)

• Acceptation du public de la police comme principale source légitime de sécurité interne
• Le public fait confiance aux services de police et au système de justice pénale en général
• Participation du public pour assurer la sécurité interne et résoudre les enquêtes criminelles
• Les citoyens se sentent plus en sécurité dans les collectivités

E. Tableau des pourcentages de réponse

Le tableau suivant indique comment le nombre de réponses des répondants est exprimé dans le document :

Details on transfer payment programs

Transfer Payment Plans with total planned spending of $5 million or more

Transfer Payment Plans with total planned spending of less than $5 million

Renseignements sur les programmes de paiements de transfert

Les programmes de paiements de transfert dont le total des dépenses prévues est égal ou supérieur à 5 millions de dollars

Les programmes de paiements de transfert dont le total des dépenses prévues est de moins de 5 millions de dollars

Fifth annual report by the Witness Protection Program Advisory Committee

Executive summary

This is the fifth report of the Witness Protection Program Advisory Committee (WPAC) presented, per the terms of reference, to the Commissioner of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP).

The RCMP created the WPAC in 2013 as a mechanism to provide independent, expert advice on the range of complex issues inherent in administering the Program. The Committee structures this advice around three main pillars: a focus on protectees, Program independence from investigations, and adhesion to program standards. Committee members are not privy to information that would reveal the identity or location of any protectees.

The Committee commends the RCMP's progress in implementing significant structural and operational changes. Most notably, updating the array of policies and procedures, engaging a fulltime researcher and developing a Research Strategy, undertaking analysis of data to support decision making, establishing an independent intelligence capability, delivering enhanced services to protectees, and hiring additional staff to ensure the necessary capacity to deliver on both expanded and specialized requirements.

The Committee recommends the Program continue to advance on the following:

• designing Program decision-making around 'the protection continuum
• collaborating with Public Safety Canada, provincial witness protection programs, and other key stakeholders in creating national witness protection standard
• supporting ongoing collaboration between the RCMP's and Public Safety's Legal Services in the drafting of regulations, specifically relating to the administration of witness protection disclosure materials and testimony
• exploring opportunities to sensitize Canadian Family Courts on the impact on protectees of processes and decisions, bearing in mind the best interests of children in the Program
• advancing the Research Strategy by leveraging external research where possible, including referrals from Committee members who have extensive networks in a range of disciplines

Despite the inherent challenges of witness protection, the Committee praises the RCMP and the Program in implementing many improvements and in executing a world-class program. The Committee looks forward to continued engagement with the RCMP on key challenges.

You can request a copy of the full report by sending an email to RCMP.WitnessProtection-Protectiontemoins.GRC@rcmp-grc.gc.ca.

Cinquième rapport annuel produit par le comité consultatif sur le Programme de protection des témoins

Sommaire exécutif

Le présent rapport est le cinquième que reçoit le commissaire de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) selon les dispositions prévues dans le mandat du Comité consultatif sur le Programme de protection des témoins, appelé ci-après le « Comité ».

La GRC a créé le Comité en 2013 à titre d'organe réunissant des experts indépendants chargés de fournir des conseils sur les divers enjeux complexes inhérents à l'administration du Programme de protection des témoins, appelé ci-après le « Programme » ou le « PPT ». Les conseils offerts par le Comité s'articulent autour de trois grands piliers : le souci du bénéficiaire, l'indépendance par rapport aux enquêtes et le respect des normes. Les membres du Comité n'ont accès à aucun renseignement susceptible de révéler l'identité des bénéficiaires ou le lieu où ils se trouvent.

Le Comité félicite la GRC pour les progrès réalisés dans la mise en œuvre d'importants changements touchant la structure et le fonctionnement du Programme, notamment la mise à jour des politiques et des procédures, l'engagement d'un chercheur à temps plein et l'élaboration d'une stratégie de recherche, la réalisation d'analyses de données à l'appui de la prise de décisions, l'établissement d'une capacité de renseignement indépendante, l'amélioration des services fournis aux bénéficiaires et l'embauche de personnel supplémentaire afin d'assurer la capacité requise pour composer avec les exigences tant nouvelles que spécialisées.

Le Comité recommande que le Programme continue à progresser sur les fronts suivants :

• appliquer le principe du « continuum de la protection » à la prise de décisions;
• collaborer avec Sécurité publique Canada, les programmes provinciaux de protection des témoins et les autres intervenants clés afin d'établir des normes nationales en matière de protection des témoins;
• favoriser la collaboration continue entre les services juridiques de la GRC et de Sécurité publique en vue de la rédaction de règlements, en particulier sur la gestion des témoignages et de la communication de documents dans le contexte de la protection des témoins;
• examiner des façons de sensibiliser les tribunaux de la famille aux conséquences que les modalités de fonctionnement et les décisions entraînent pour les bénéficiaires, dans le souci de servir au mieux les intérêts des enfants admis au PPT;
• appliquer la stratégie de recherche en tirant profit autant que possible de ressources externes, y compris celles recommandées par les membres du Comité, qui ont accès à un vaste réseau de spécialistes dans diverses disciplines.

Le Comité salue les nombreuses améliorations apportées par la GRC et les responsables du PPT dans leur volonté d'offrir un programme de premier ordre malgré les défis inhérents à la protection des témoins. Il se fera un plaisir de continuer à se pencher sur les principaux enjeux en collaboration avec la GRC.

On peut en obtenir la version intégrale sur demande par envoyer un courriel à l'adresse suivante : RCMP.WitnessProtection-Protectiontemoins.GRC@rcmp-grc.gc.ca.

Audit of Regular Member Health Benefits

Final vetted report - October 2020

This report has been reviewed for potentially sensitive information. Where sensitive information has been removed, asterisks [***] appear; published information is UNCLASSIFIED.

Table of contents

• Acronyms and abbreviations
• Executive summary
• Management's response to the audit
• 1.0 Background
• 2.0 Objective, scope and methodology
  • 2.1 Objective
  • 2.2 Scope
  • 2.3 Methodology
  • 2.4 Statement of conformance
• 3.0 Audit findings
  • 3.1 Governance
  • 3.2 Expenditure compliance
• 4.0 Conclusion
• 5.0 Recommendations
• Appendix A – Audit objective and criteria
• Appendix B – Health Cost trends by fiscal year
• Appendix C – Management action plan
• End notes

Acronyms and abbreviations

AM

Administration Manual

BHC

Basic Health Care

CFAO

Chief Financial and Administrative Officer

CHRO

Chief Human Resources Officer

CM

Civilian Member

CM&C

Corporate Management and Comptrollership

CPA

Canadian Police Arrangement

DCFP

Deputy Commissioner Federal Policing

DG

Director General

DMHR

Delegated Manager Human Resources

DND

Department of National Defence

FAA

Financial Administration Act

FFD

Fit-for-duty

FHCPS

Federal Health Claims Processing Service

GL

General Ledger

HBP

Health Benefits Program

HR

Human Resources

HS

Health Services

HSO

Health Services Officer

IHPW

International Health Protection and Wellness

IS

Interdepartmental Settlement

JV

Journal Voucher

MOU

Memorandum of Understanding

NCS

National Compensation Services

NHQ

National Headquarters

OHC

Occupational Health Care

OHSB

Occupational Health and Safety Branch

OHSSO

Occupational Health and Safety Services Offices

OIC

Officer in Charge

PHA

Periodic Health Assessment

RCMP

Royal Canadian Mounted Police

RM

Regular Member

RMHB

Regular Member Health Benefits

S/Cst.

Special Constable

SHC

Supplemental Health Care

SOPs

Standard Operating Procedures

TEAM

The RCMP's financial system for expense and asset management

VAC

Veterans Affairs Canada

WRII

Work-Related Injury or Illness

Executive summary

To ensure that Regular Members (RMs) of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) are fit for duty and can maintain a certain level of employability, they have access to three levels of health care benefits. In addition to Basic Health Care (BHC), which is covered under provincial/territorial health care insurance plans, the RCMP provides RMs with Supplemental Health Care (SHC) and Occupational Health Care (OHC) benefits. SHC benefits are other health services/items not normally considered an insured benefit under provincial health care plans. OHC is an additional level of care that the RCMP may choose to provide to minimize limitations and restrictions that affect an RM's fitness for duty and to maximize employability, or when required as a result of a workplace injury or illness.

The RCMP has been outsourcing the administration of its SHC benefits since 1999 through the Federal Health Claims Processing Services contract overseen by Veterans Affairs Canada (VAC). The processing of health claims is provided through a third-party contractor on behalf of the three participating Departments: VAC, RCMP and the Department of National Defence (DND).

While SHC benefits are administered by the third-party contractor, the RCMP manages OHC benefits for RMs as they are not covered under the Government Employee Compensation Act nor by provincial/ territorial Worker's Compensation Boards. To address this, the RCMP established an internal determination process to help identify cases of work-related injuries/illnesses (WRII), and to enable access to RCMP OHC benefits in accordance with RCMP Administration Manual (AM) XIV. Access to OHC is not an automatic entitlement, but must be pre-approved by RCMP Health Services, on a case-by-case basis, to maximize fitness for duty and manage work related injuries and illnesses ^{Endnote 1} . Claims for OHC benefits are processed by the third-party contractor.

The objective of the audit was to determine whether an adequate management control framework was in place, and that RM health charges to the RCMP were appropriate ^{Endnote 2} . The audit scope included all RM SHC and OHC benefits processed by the third-party contractor, RM Health costs in the RCMP's financial system (TEAM), as well as the RCMP Determination Process in all divisions. The period of scope for the examination covered health benefits payments made between April 1, 2016 and March 31, 2018.

Overall, the audit found that there are control weaknesses within the RCMP in processing OHC claims, as well as, health expenses in TEAM, which are within the organization's control to address.

The audit also found that the third-party contractor processed sampled Regular Member Health Benefits (RMHB) claims in accordance with contract requirements, the Benefit Grid, and based on pre-authorization information entered by the divisions. In addition, the audit found that all sampled claims were for eligible RMs.

Additional detailed procedural guidance or Standard Operating Procedures are required for roles pivotal to the RMHB process (such as Benefits Coordinators, Nurses, and Health Services Officers) to ensure standardization of practices, appropriate processing, and cost control. Procedural guidance is also required for Health Services staff to ensure that all health expenses are appropriately captured in TEAM.

Without adequate monitoring at both the national and divisional levels, Human Resource and Corporate Management & Comptrollership management lack the information necessary to perform an oversight function and assess whether or not RMHB are being effectively managed, and that the health care expenses being approved are appropriate. Officers in Charge/Managers are not in a position to assess the appropriateness of the expenses they are approving, nor can they oversee the work being performed by the employees within their units, due to limited access to information and segregation from their staff. Audit testing results identified two duplicate payments, and instances of management override of controls.

Potentially significant inputs to assist in identifying risks and opportunities in the area of RMHB, such as a systematic analysis of work-related injuries/illness, determination process decisions, and Drug Utilization Reports are being underutilized. This is limiting the RCMP from responding to emerging risks in a timely manner and making it more difficult to focus efforts on the prevention of workplace injuries/illnesses. A greater focus on risk identification and response could also help decrease the overall cost of RMHB.

The management response developed in response to this report demonstrates the commitment from senior management to address the audit findings and recommendations. A detailed management action plan is currently being developed. Once approved, RCMP Internal Audit will monitor the implementation of the management action plan and undertake a follow-up audit if warranted.

Management's response to the audit

Human Resources (HR), Corporate Management & Comptrollership (CM&C), and Federal Policing (FP) agree with the findings and recommendations in the audit report. The provision of Regular Member (RM) health benefits demonstrates the Force's commitment to ensuring that Regular Members are fit for duty and can maintain employability. It is also aligned with the RCMP's Vision 150 central themes of our people and our stewardship.

The audit has identified areas of risk with respect to the RCMP's management of RM health benefits. Accordingly, with HR taking a lead role and ownership for most of the recommendations, detailed management action plans will be developed to mitigate the identified risks.

Gail Johnson

Chief Human Resources Officer

Dennis Watters

Chief Financial and Administrative Officer

Deputy Commissioner Michael Duheme

Federal Policing

1.0 Background

The Royal Canadian Mounted Police (RCMP) strives to ensure it maintains a modern, motivated, healthy, qualified and productive workforce, and promotes a healthy lifestyle and occupational safety to its membership. To ensure RMs are fit for duty and can maintain a certain level of employability, they have access to three levels of health care benefits:

• Basic Health Care (BHC) includes family doctor, medical and hospital services, as well as laboratory exams and tests covered under provincial/territorial health care insurance plans ^{Endnote 3} .
• Supplemental Health Care (SHC) benefits are other health services/items provided by health professionals in disciplines not normally considered an insured benefit under provincial health care plans ^{Endnote 4} . Examples include vision care, hearing aids, medical equipment, prescription drugs, dental care, psychotherapeutic services and physiotherapy/chiropractic/ massage therapy.
• Occupational Health Care (OHC) is an additional level of care that the RCMP may choose to provide to minimize limitations and restrictions that affect an RM's fitness for duty and to maximize employability, or when required as a result of a workplace injury or illness. As per the RCMP's AM.XIV.1, OHC is not an entitlement, but is based on case-by-case organizational business decisions ^{Endnote 5} .

As part of the Deficit Reduction Action Plan, the RCMP undertook the modernization of its health care services in 2012-13. Until that point, the RCMP had been assuming the administration and costs of all three levels of health care for RMs and Special Constables (S/Cst). Following the passing of the Jobs, Growth and Long-term Prosperity Act, RMs and S/Csts became "insured persons" under the Canada Health Act effective June 29, 2012, and were instructed to apply for provincial/territorial health cards. When RMs & S/Csts' BHC became the responsibility of the provinces and territories in which they resided, the RCMP ceased paying for BHC costs as of April 1, 2013 ^{Endnote 6} .

The RCMP has outsourced the administration of its SHC since 1999 through the Federal Health Claims Processing Services (FHCPS) contract overseen by VAC. At that time, the RCMP entered into a partnership with VAC for the processing of health claims. This partnership was established via a Memorandum of Understanding (MOU) between VAC (the managing partner), the RCMP and DND, and was subsequently renewed in November 2013 and updated in December 2016. The processing of health claims is provided through a third-party contractor. VAC manages the FHCPS contract with the third-party contractor on behalf of all three participating departments. The most recent FHCPS contract took effect on August 1, 2015, and has a seven year duration. Under the contract, the third-party contractor is billed directly for the goods and services provided to RMs, and in turn pays the supplier on behalf of, and based on, the RCMP Benefits Grid rules. A new SHC benefit model for RMs was implemented on January 1, 2014, which allows RMs some flexibility to choose how they invest their SHC benefits, specifically with respect to massage therapy, physiotherapy, chiropractic treatment, and acupuncture, which allows for a combined maximum allowance of $4,800 per calendar year. SHC entitlements are outlined in a Benefits Grid, which lists covered services, maximum dollar amounts, respective time limits, and pre-authorization requirements, and can be accessed by users through the third-party's online FHCPS Portal.

The RCMP manages OHC benefits for RMs and S/Csts as these categories of employees are among those not covered under the Government Employee Compensation Act, nor by provincial/territorial Worker's Compensation Boards. Access to OHC is not an automatic entitlement, but must be pre-approved by RCMP Health Services, on a case-by-case basis, to maximize fitness for duty and manage work-related injuries and illnesses ^{Endnote 7} . While the RCMP manages OHC benefits, the third-party contractor is responsible for processing claims for OHC benefits as part of FHCPS.

Responsibilities related to RMHB involve several stakeholders within the RCMP:

RMHB fall under the purview of the Chief Human Resources Officer (CHRO). While the Health Benefit Program (HBP) policy centre currently falls under the Director General (DG) Occupational Health and Safety Branch (OHSB) within Human Resources (HR), during the audit scope period it was under the DG National Compensation Services (NCS). The Director NCS was responsible for Section 34 approval for the VAC FHCPS (third-party contractor) invoices (composed of RM SHC and OHC expenses) to the RCMP. The Director HBP liaises with the third-party contractor for the FHCPS on behalf of the RCMP. Divisional Occupational Health and Safety Services Offices (OHSSOs), led by Officers in Charge (OICs)/Managers, report to their respective Commanding Officers.

In addition, under the Deputy Commissioner Federal Policing (DCFP), International Health Protection and Wellness (IHPW) is responsible for processing health care benefits claims for RMs and police officers from other police forces deployed on peacekeeping missions, as well as RCMP Liaison Officers, Analysts Deployed Overseas and their dependents.

Under the Chief Financial and Administrative Officer (CFAO), Corporate Management & Comptrollership (CM&C) is responsible for processing VAC FHCPS invoices as well as other health care expenses processed directly in TEAM, producing annual reports on health care costs and forecasting health care expenses. CM&C is also responsible for calculating and billing Provinces and Territories for their portion of health care costs as per the divisional administration formula in the Provincial and Territorial Police Service Agreements.

Following the transfer of BHC to the provinces/territories in 2013, the RCMP expected to yield savings in the range of $25M over three years. In 2012-13, total health care costs were $89M, and while there was a significant decrease because the RCMP was no longer paying for BHC in 2013-14 and 2014-15, health care costs increased close to pre-2013 levels in 2017-18 (See Appendix B).

In 2018, the Commissioner approved the Audit of Regular Member Health Benefits as part of the 2018-23 Risk-Based Audit, Evaluation and Data Analytics Plan.

2.0 Objective, scope and methodology

2.1 Objective

The objective of this audit engagement was to determine whether an adequate management control framework is in place and that RM health charges to the RCMP are appropriate ^{Endnote 8} .

Appendix A lists the audit objective and criteria.

2.2 Scope

The audit included all RM SHC and OHC benefits within the FHCPS, RM Health costs in TEAM, as well as the RCMP Determination Process in all divisions. The period of scope for the examination covered health benefits payments made between April 1, 2016 and March 31, 2018.

The audit did not include medical travel or health costs related to other employee types (i.e. Civilian Members [CMs], Special Constables and Public Service Employees) and retired RMs. The audit also did not include controls and processes in place at VAC, nor VAC disability pensions granted to active and/or retired RMs and related VAC treatment benefits, as the administration of VAC disability pensions and related VAC treatment benefits rests with VAC. As per Appendix B, VAC disability pensions have experienced a significant portion of the growth of RM health costs.

2.3 Methodology

Planning for the audit was completed in June 2019. In this phase, the audit team examined RCMP policies, the Government Employee Compensation Act, financial information from TEAM, the FHCPS contract and statement of work, and data from the third party contractor's FHCPS system.

Sources used to develop audit criteria include RCMP policies, the Financial Administration Act, and Audit Criteria related to the Management Accountability Framework developed by the Office of the Comptroller General.

The examination phase, which concluded in December 2019, employed various auditing techniques including:

• Reviews of policies, procedures and guidelines related to RMHB and RM health expenses.
• Walkthroughs of RMHB processes with the HBP Policy Centre, Divisional OHSSOs, Federal Policing's IHPW, and the third-party contractor.
• Site visits at select divisional OHSSOs (E/M, K/G, National Headquarters (NHQ)/National/V, J/L, IHPW) and at the third-party contractor.
• Detailed file reviews of a sample of 232 transactions at divisional OHSSOs visited, IHPW, and the third-party contractor:
  • 51 SHC transactions (at the third-party contractor)
  • 106 OHC transactions (divisional OHSSO, IHPW and the third-party contractor)
  • 75 TEAM RM health transactions for General Ledger (GL) codes 430, 432-435 (divisional OHSSO & IHPW)
• 10 FHCPS invoices processed through TEAM by the HBP.
• Targeted data analytics testing on all SHC and OHC transactions processed by the third-party contractor and transactions in TEAM for fiscal years 2016-17 and 2017-18 to identify trends and performance information related to RM health care costs.

Upon completion of each visit, the audit team held exit meetings to debrief management of the relevant findings.

2.4 Statement of conformance

The audit engagement conforms to the Institute of Internal Auditors' International Professional Practices Framework, and the Treasury Board of Canada Directive on Internal Audit as supported by the results of the quality assurance and improvement program.

3.0 Audit findings

The management of RMHB is complex, involving multiple stakeholders within the RCMP, RMs themselves, the third-party contractor, and service providers. The management of OHC benefits for RMs is the responsibility of RCMP OHSB and divisional OHSSOs, while the processing of OHC and SHC benefit claims is performed by a third-party contractor as part of the FHCPS. What follows is a synopsis of the overall findings by area of activity. The synopsis supports the more detailed findings included in sections 3.1 and 3.2 of this report.

The FHCPS third-party contractor

The audit team found that the third-party contractor processed sampled RMHB claims in accordance with contract requirements, the Benefit Grid, and based on information entered in the pre-authorizations created by divisions. In addition, the third-party contractor was fulfilling its performance reporting requirements as per the FHCPS contract, and made required reports available to the RCMP on the FHCPS third-party contractor Portal. The audit found that 98% of the sampled SHC benefit claims processed by the third-party contractor were compliant.

RCMP (OHC and TEAM)

The audit found control weaknesses with the RCMP's processing of RMHB and health charges. Specifically, roles pivotal to the RMHB and health charge processes, such as Benefits Coordinators, Health Services Officers (HSOs), and other Health Services (HS) employees require additional guidance and criteria to ensure standardization of practices, appropriate processing in both the FHCPS third-party contractor system and TEAM, and cost control.

The segregation of the OICs/Managers of divisional OHSSOs from their area of responsibility results in them not being able to properly exercise their Section 32/34 Financial Administration Act (FAA) authorities, not having access to all necessary information for decision-making, and not being able to monitor or oversee the work of HS personnel. There is no supervisory review or approval required for ***, and no subsequent monitoring by management.

The audit found gaps in RCMP controls, and that some controls are not functioning as intended. Also, a process has not been formalized within the RCMP for *** to the RCMP.

The audit noted a heavy reliance on paper-based records resulting in several information management issues including misfiling, missing documents, lengthy retention of RM medical files ***, and the inability for RMs to submit electronic claims to the third-party contractor. This impedes the ability of OHSSOs to make timely decisions supported by complete information.

3.1 Governance

We expected to find a governance structure to support the RMHB Program that included key elements such as:

• Authorities, accountabilities, and roles and responsibilities over RMHB established, assigned and understood
• Monitoring and oversight mechanisms in place to support the RMHB Program
• A process to report and communicate RMHB performance information to decision makers
• Key risks and opportunities related RMHB identified to implement an appropriate risk response

Authorities, accountabilities, roles and responsibilities

The RCMP's AM chapter XIV.1 – Health Care Entitlements and Benefits Program establishes high level accountabilities and roles and responsibilities for the various personnel involved in delivering RMHB.

Most of the decision making and administration related to RMHB is done at the divisional level through the 10 divisional OHSSOs and Federal Policing's IHPW. HSOs within Divisions and IHPW hold authority for medical preauthorization of certain SHC benefits and medical recommendations of OHC benefits coverage, while Commanding Officers/delegates (OICs/Managers OHSSO) hold financial authority to approve OHC benefit coverage for treatment and services up to $25K. During the audit scope period, OHC benefit coverage for treatment and services above $25K required DG NCS approval. The creation of authorizations in the FHCPS third-party Portal is the responsibility of the divisional Benefits Coordinators and processing of health transactions in TEAM rests with divisional administrative personnel.

As per AM ch.XIV.1,

...if VAC has not issued a ruling or granted a pension award to an eligible member, it is the Delegated Manager for Human Resources (DMHR) who will make a determination as to whether the condition of the member is work-related ^{Endnote 9} .

If the DMHR is unable to make a positive recommendation, the DG OHSB is responsible for making the final decision. Determination process denials can only be made by the DG OHSB. Decisions to extend OHC benefits to an RM for a condition that is not work-related, but rather to keep a RM "fit-for-duty" are made on a case-by-case basis and are left to the medical discretion of the HSO, subject to financial approval of the DMHR.

Within the FHCPS, the RCMP has expenditure authority for the FHCPS contract and all claims processed on its behalf by the third-party contractor. The RCMP is responsible for ensuring that RCMP specific information required to manage the FHCPS contract is provided, and monitoring and participating in governance related meetings.

The audit found that roles and responsibilities related to RMHB within the RCMP were generally clear and well segregated, with the following exceptions:

• ***. While this case was subsequently corrected by Accounts Payable, such gaps in segregation of duties could lead to inappropriate expenses being charged to the RCMP.
• While HSOs have the medical authority to support or recommend against the OHC benefit coverage for a proposed treatment plan, they informed the audit team that it is difficult to refuse a treatment plan because there is no set criteria to guide their decision-making. Policy provides discretion to the HSO to recommend OHC benefit coverage for various forms of evidence-based medical treatment by requiring that medical treatment be considered on a case-by-case basis for potential "maximization of employability."
• Benefits Coordinators can *** for RMHB.
• Divisional OHSSO OIC/Manager positions are overly segregated from the unit they oversee, in that they cannot actually monitor work performed by both the administrative staff and medical personnel in their unit and are unable to fully exercise their Section 32/34 authorities. While these managers have financial signing authority under Section 32 of the FAA to commit funds related to the coverage of OHC benefit expenses recommended by the HSOs, they are unable to review the full details of the circumstances for which these expenses are being paid in order to determine the appropriateness of the expense. It was also noted that OHSSO OICs/Managers do not have a budget for RMHB, as it is held centrally, and are therefore not truly exercising a Section 32 on RMHB processed in the third-party contractor's system. While the managers approved the "Occupational Health Recommendation For Treatment And Approval" Forms (Form 6039) in three of the four divisions visited, limited information was provided to them with the rationale being to protect the RM's privacy (e.g., no personal identifiers or medical history is provided). AM XIV.1 does not specify limitations on an OIC/Manager OHSSO's access to information required to render a decision related to OHC.
• In one division, OHC and extended SHC benefit approvals were carried out by the HSO and were not being brought to the OHSSO Manager for Section 32 approvals as required in AM XIV.1. Once approved by the HSO, *** circumventing the Section 32 approval and foregoing any additional oversight.
• Roles and responsibilities between Federal Policing's IHPW, Foreign Service Directive unit, and divisional OHSSOs are not clear and need to be further defined, as Canadian Police Arrangement (CPA) resources were being used for processing health claims that were not related to peacekeeping missions during the audit scope period.

The lack of guidance from OHSB and clear program parameters make it more difficult for HSOs to assess and make, based on a treatment plan, approval recommendations for OHC benefits and out of country SHC benefits, especially for making recommendations to deny the benefits coverage for the proposed treatment. This gap may ultimately limit the RCMP's ability to control program costs. OHC costs have doubled since 2013-14 from $9.9M in 2013-14 to $18.3M in 2017-18 (Appendix B).

In addition, this gap increases the risk of inconsistent decision making across the RCMP with respect to determinations and treatment recommendations/approvals. Finally, because of limited access to information, OICs/Managers divisional OHSSOs are not in a position to assess the appropriateness of the expenses they are approving.

Monitoring and oversight

The audit team found that responsibilities for monitoring over RMHB were not specifically assigned. While SHC benefits have more defined parameters with cost limits and automation through the third-party contractor's system, there is limited monitoring of FHCPS transactions by the RCMP.

The OHC benefit approval process is more subjective and involves administrative and medical OHSSO personnel. The appropriateness of OHC health benefits rests with the health care professional personnel (HSOs, Psychologists, Occupational Health Nurses and Nurse Practitioners), while the creation of authorizations in the FHCPS Portal is the responsibility of the Benefits Coordinators, the processing of transactions for TEAM rests with administrative personnel, and the financial approvals are held by OICs/Managers OHSSO. However, as they are segregated from their unit, OICs/Managers of OHSSOs do not have a mechanism to perform monitoring activities over RMHB as they are not permitted to access RM health information, nor are they able to monitor the work of HSOs or other OHSSO personnel creating a gap in oversight. In addition, there is no ***, nor are these subsequently monitored by OHSSOs and HBP management.

The varied HS processes which trigger the usage of OHC benefits were not sufficiently integrated which resulted in some OHC benefits being extended without the supporting documentation/rationale, or generally being captured under the category "Fit-for-duty". Although AM.X.IV stipulates that all health expenditures over $25K required the DG NCS' approval, the audit found that OHSSOs and HBP management interpreted this to strictly relate to individual transactions as opposed to the total cost of treatment plans. As a result, many RMs with treatment plans exceeding the overall cost of $25K were not approved by the DG NCS, presenting a gap in monitoring. Furthermore, there were three instances in the audit sample where ***.

*** by the RCMP. Accordingly, some of the sampled transactions resulted in inappropriate coding of charges, payment of non-entitled benefits, double payments, circumvention of the FHCPS process, health charges being paid by divisional budgets or CPA funds rather than through the centralized RM health budget, all of which had gone undetected and uncorrected prior to the audit. In 2016-17, there were 1944 RM health charge transactions in TEAM (excluding Journal Vouchers [JVs] and Interdepartmental Settlements [IS]) valued at $4.6M, while there were 2129 transactions valued at $4.3M in 2017-18. This includes 451 transactions from contracts primarily for health professionals valued at $7.3M over both fiscal years.

Although the HBP is performing some cost-tracking and analysis of health benefits usage, divisions are neither monitoring usage nor performing cost-tracking for health benefits. While cost-tracking and analysis of health benefits usage can be useful to identify trends in RMHB spending, it does not serve as a monitoring control to ensure the appropriateness or accuracy of health benefits expenses. Additionally, the OHSSOs included in audit site visits identified that they were not performing Unit Level Quality Assurance or reviews on health charges or FHCPS transactions. Nor has the HBP established a Unit Level Quality Assurance or review mechanism for processes carried out by divisional OHSSOs.

The DG NCS had Section 34 signing authority to approve payment of the twice-monthly invoices received from the third-party contractor. However, there was a lack of ability to monitor the appropriateness of the underlying transactions for which they were approving payment. These invoices are comprised of a large volume of underlying transactions. Since NCS was not part of the division medical expense approval process, they were not privy to information that would have allowed them to monitor the appropriateness of the transactions. CM&C relies on the Section 34 holder to validate the accuracy of the billing, and this is not something that they can easily monitor since they do not have access to the third-party contractor FHCPS Portal.

The RCMP is relying on the integrity of the divisional process and related monitoring, as well as the accuracy of adjudication and processing controls of the third-party contractor. This becomes an area of concern since there are gaps in the divisional processes on which the RCMP depends. Furthermore, there remains an inherent risk in relying on a third-party provider to ensure their billing is appropriate and accurate.

The lack of monitoring and oversight mechanisms increases the risk that policy can be circumvented, that benefits could be authorized and extended inappropriately, and that the RCMP pays more for RMHB than is required. Without adequate monitoring at both the national and divisional levels, management lacks the information necessary to perform an oversight function and gauge whether or not RMHB are being effectively managed, and ensure that health care expenses being approved are appropriate and accurate. There is also a missed opportunity to harness some of the information gathered to conduct trend analysis to proactively address any areas of concern such as rising costs.

Performance information

The audit team found that the third-party contractor is fulfilling its performance reporting requirements as per the FHCPS contract, and makes the required reports available to the RCMP on the FHCPS Portal. The extent to which these reports are actioned by divisional OHSSOs and the HBP varies, with some not being reviewed or acted upon at all. Examples of these reports include:

• The daily Drug Utilization Report for Divisions, which identifies RMs who have obtained prescriptions from specific families of medications identified by the RCMP that may have an impact on the RM's medical profile and fitness for operational duty
• PVAC reports, which identify pending claim requests that require approvals from divisional OHSSOs before they can be adjudicated by the third-party contractor
• The weekly RCMP Warning Employee Data Report & Invalid Employee Data Report, which validates RM eligibility
• The monthly Waive Report, which identifies authorizations created by divisional OHSSOs where benefit requirements such as frequencies, maximums, and prescriptions have been waived

Additionally, information on the third-party contractor's *** is provided and regularly discussed among the FHCPS Partners through bi-weekly, monthly, and quarterly meetings.

Divisional OHSSOs included in audit site visits identified that they did not conduct divisional reporting on RM health costs or RMHB, nor was it requested by divisional senior management. These OHSSOs confirmed that RMHB cases were not being brought forward to divisional senior committees. Rather, RMHB matters such as drug approvals and special cases were brought to national level committees including the Drug Formulary Review Committee and the Health Benefits Advisory Committee. For the audit scope period, only one request to make changes to RMHB was presented to the RCMP's Senior Executive Committee.

The audit found that the HBP and CM&C Finance conducted some reporting and analysis on RMHB costs and usage by Program of Choice, and type (OHC benefits vs. SHC benefits), but that this was limited to overall trends. However, because the benefit codes in the FHCPS third-party portal and the GLs in TEAM do not expressly identify whether a claim is for SHC or OHC (and whether OHC is a Periodic Health Assessment [PHA], WRII or Fit for Duty [FFD]) it is likely that the amounts reported for each type are not exact both by the third-party contractor and the RCMP.

Computer-assisted audit tests (CAATs)

In the absence of detailed performance analysis by the HBP and CM&C, as part of this audit, Internal Audit, Evaluation & Review's Data Analytics section performed targeted data analytics testing on the entire population of SHC and OHC transactions processed by the third-party contractor and health charge transactions in TEAM for the scope period in order to identify anomalies, trends, and performance information related to RM health care costs. The analysis below identifies trends that could be useful for decision-making ^{Endnote 10} .

• Approximately 82% of health care costs reimbursed by the third-party contractor are related to SHC, while approximately 18% of costs are related to OHC, including PHA-related expenses.
• Almost all RMs claimed benefits under SHC (99.5% in 2016-2017 and 100% in 2018).
• The average amount claimed per RM under SHC benefits ranged from $2.5K in 2016-17 to $2.7K in 2017-18, which is well under the combined maximums for dental ***, vision ***, and acupuncture, chiropractic, massage therapy, and physiotherapy ***. This demonstrates that most RMs are not claiming the full extent of the SHC benefits available to them on a yearly basis.
• Less than half of RMs submitted claims under OHC benefits (36.9% in 2016-17 and 38.6% in 2017-18). The average amount claimed across the total RM population under OHC benefits was $568 in 2016-17 and $557 in 2017-18. When calculated across only those RMs claiming OHC benefits, the average usage was $1.5K in 2016-17 and $1.4K in 2017-18.
• Almost 20% of SHC and OHC benefit expenses were related to medication expenses. Massage therapy (12-13%), psychological counselling (6%), and physiotherapy (5%) incurred under SHC benefits represent the next highest expenditure categories for both fiscal years.

Targeted analytics relating to the status of employees receiving benefits and potential duplicate payments identified the following irregularities:

• One employee who was a contingent worker had an expense reimbursed through the FHCPS third-party contractor. While the employee had previously been an RM until 2006, the claim service date was 2016.
• One instance where an RM appears to have been reimbursed twice for the same expense – once through TEAM and once through the FHCPS third-party contractor. In addition, the employee's TEAM reimbursement was incorrectly coded as a CM health expenditure.
• Four instances had claims processed in FHCPS with service dates after the RMs passed away, for benefits such as eyeglasses, ambulatory services, knee brace, and family counselling.

Opportunities exist to further leverage performance information to allow for monitoring of RMHB. With the exception of the performance information required within the FHCPS contract, because of a lack of a defined monitoring regime, performance information is not being used sufficiently to assist with monitoring, management decision-making, and resource allocation. HR senior management should determine which specific performance information is currently lacking for monitoring purposes, and assess how to obtain and use this information periodically.

Risk identification and response

The audit team found that the RCMP is not capturing internal information pertaining to RMHB and costs, work-related injuries/illnesses, and determination decisions in a systematic way which could assist in identifying any areas of risk or opportunity. Instead, RMHB issues are considered on a case-by-case basis as they are brought forward, and may not be analyzed from a workplace wellness or injury/illness prevention perspective.

Additionally, the audit found that the RCMP is provided limited information on ***, which would also be useful in focusing proactive efforts on prevention of workplace injuries/illnesses.

The audit found that the Drug Utilization Reports produced by the third-party contractor in the context of the FHCPS, were not being reviewed daily by the divisional OHSSOs included in the audit site visits. In one divisional OHSSO, they were not being reviewed at all. The Drug Utilization Report is a useful tool in identifying RMs who, on the previous day, had been prescribed and issued specific types of drugs/medications which are of concern to RCMP Health Services. These reports flag to divisional HSOs that an RM's fitness for duty may be impacted, as the RM may be placing ***. As such, HSOs may be required to adjust an RM's medical profile and fitness for operational police duties in real time. The lack of timely (or absence of) review of the Drug Utilization Reports could expose the RCMP to undue risk and liability in not responding to the flags identified.

A process to consider new medical treatments and drugs and approve them for inclusion in the benefits grid exists through governance committees, such as the Drug Formulary Review Committee and the Health Benefits Advisory Committee. However, these committees meet infrequently, and during the scope period the RCMP was subject to a freeze on RM terms and conditions of employment, which greatly limited the RCMP's ability to make changes to RM health and dental entitlements.

The HBP has integrated Gender-Based Analysis Plus into their policy consultations, ***.

Potentially significant inputs to assist in identifying risks and opportunities in the area of RMHB, such as a systematic analysis of work-related injuries/illness, determination process decisions, Drug Utilization Reports, and PVAC reports are being underutilized. This is limiting the RCMP from responding to emerging risks and makes it more difficult to focus efforts on prevention of workplace injuries/illnesses. A greater focus on risk identification and response could also help decrease overall cost of RMHB.

3.2 Expenditure compliance

We expected to find that:

• Policies and procedures for the administration and use of RMHB are established, standardized and communicated
• RMHB comply with RCMP policies, procedures and delegated financial authorities
• Controls are in place to ensure that RMHB expenses are appropriately captured in TEAM
• RMHB invoices are reviewed and approved in accordance with policies and delegated financial authorities
• Controls are in place to prevent, detect, and deter internal and external error and fraud
• A standardized process is in place to ensure that cases of improper use of RMHB are appropriately managed, reported, and rectified

Policies and procedures for RMHB

The RCMP's AM chapter XIV.1 describes RMHB entitlements and is available Force-wide through the Infoweb. The detailed Health Benefits Grid for health and dental entitlements is available on the FHCPS Portal. While AM ch.XIV.1 describes entitlements and provides directives to RMs and OHSSO staff on how to access health and dental benefits, the audit found that no national Standard Operating Procedures (SOPs) or manuals specific to the role of the Benefits Coordinator or on processing health claims exist. This poses a risk because Benefits Coordinators are responsible for processing all requests for OHC benefits and some exception-based SHC health and dental benefits for RMs, including creating authorizations in the FHCPS Portal, and because, in some cases OHSSO staff are required to process health charges through TEAM. Authoritative guidance would be useful to identify mandatory requirements and ensure standardization when extending OHC benefits to RMs via the third-party contractor FHCPS Portal or when processing invoices pertaining to health charges through TEAM.

The audit found additional weaknesses with AM ch.XIV.1. Some parts of the manual do not reflect current practices, there is misalignment with current reporting structures, authorities have not been reassigned to reflect structural changes, and there were no updates since July 2015, with the exception of Appendix XIV-1-3 Occupational Health Care Benefits, which was updated in August 2019.

While there were no formal divisional policies related to RMHB, some of the processes put in place to increase efficiencies in one division (namely the automatic renewal of psychological sessions and the automatic payment of invoices over 90 days old), have resulted in inappropriate (BHC, non-OHC) health charges being paid by the RCMP, and renewal of benefits without assessment of progress or risk to the RM receiving the health benefits.

Policy gaps and the lack of SOPs for Benefits Coordinators and OHSSO staff have led to the following issues, identified during sample file reviews:

• Circumvention of the FHCPS process to pay for health and dental charges, some of which are not health or dental entitlements
• Double payment of a $32K claim (through ***)
• Overstatement of RM health costs and under-reporting of health costs for other Categories of Employees (particularly CMs) due to GL miscoding for 42 samples totaling $17.4K
• Payment of non-mission related RM health and dental expenses with CPA funds for 4 transactions sampled totaling $29.4K

As the core policy for RMHB, AM XIV.1 should be maintained up to date to ensure consistent application of policy requirements. Additional detailed procedural guidance/SOPs are required for roles pivotal to the RMHB process, such as Benefits Coordinators, to ensure standardization of practices, appropriate processing, and cost control. Procedural guidance is also required to ensure that all health expenses are appropriately captured in TEAM.

RMHB compliance

The audit team reviewed a sample of 232 files, including SHC and OHC transactions paid through the third-party contractor and expenses processed in TEAM under the RM health GLs.

TEAM - RM health expenditure transactions

A sample of 50 random and 25 judgmental TEAM RM health expenditure transactions from fiscal years 2016-17 and 2017-18 was reviewed. Table 1 summarizes the compliance rates found in the TEAM samples by division (note: J Division did not have any transactions charged under RM health expenditure GLs in TEAM).

The audit found that 87% (65 of 75) of sampled transactions, representing $60.8K, were not compliant due to missing documentation, miscoding, bypassing the FHCPS Portal, and missing or invalid Section 32/34 approvals. The audit team was unable to assess 10 of the 75 samples (representing $2.8K) because the documentation for the eight TEAM transactions linked to those samples could not be located by their respective OHSSOs. Consequently, only 65 (or 87%) of the 75 selected samples could be fully reviewed.

The audit found that 65% (42 of 65) of the sampled files, representing $17.4K, had incorrect financial coding and should not have been charged under GLs reserved for RM health expenditures, for example, CMs, dependents of RMs, and police officers from other police forces. An additional sample belonged to an RM but was coded under the incorrect RM health GL code. There were also four transactions, totaling $29.4K, for non-mission related RM health and dental expenses which were inappropriately paid with CPA funds.

As well, 41%, (9 of 22) of the correctly-coded files, representing $38.8K, were for RM health expenses that should have been processed and paid through the third-party contractor, not in TEAM. In three of these cases, the file was paid through TEAM because the third-party contractor originally rejected the expense. In one case, a claim worth $32K was reimbursed ***, representing a duplicate payment, with neither amount formally recovered from the RM. The remaining five expenses would have been reimbursed by the third-party contractor had they been submitted. ***.

Compliance with FAA authorities was another significant issue. Section 34 approvals were missing from 26% (17 of 65) of transactions, and 11% (7 of 65) of transactions were approved under Section 34 by an individual without delegated authority. In one division, 63% (12 of 19) of files reviewed, totaling $2.2K, were missing Section 34 approval. An additional six transactions did not have evidence of a Section 32 approval on file.

FHCPS transactions processed through the third-party contractor

The audit team reviewed a sample of 157 files: 51 SHC, 101 random OHC (including 33 PHA files), and 5 judgmental OHC. Only one of the 157 files had a processing issue noted at the third-party contractor. However, 74% (78 of 106) of all OHC benefit files had compliance issues, attributable to RCMP procedures including a lack of pre-approvals, missing supporting documentation, and claims exceeding the amounts approved. Table 2 shows the results of samples reviewed.

Supplemental health care (SHC) benefits

The SHC benefits sample had a 98% compliance rate. SHC benefit files are almost exclusively processed through the third-party contractor, and limit controls are set for SHC benefit codes. All claimants in SHC benefit samples were RMs at the time the service or benefit was rendered. All claims sampled were submitted within 18 months of the service date and receipts for service were on file.

One file was missing a copy of the RM's prescription, which is not in accordance with RCMP requirements. Another file, while compliant with the SHC benefit policy, may not have been compliant with RCMP sick leave policy, specifically regarding approvals for personal travel outside the RM's detachment area while on medical leave. In this case, there was no evidence on file to support that the RM's Commander had approved travel prior to the RM leaving the country.

Overall occupational health care (OHC) benefits

***, OHC benefits require pre-approvals from the RCMP before they can be processed through the third-party contractor. The third-party contractor processes OHC benefit claims based on the information entered into the FHCPS Portal by the approving division. While it is possible to do so, ***.

All claimants in OHC benefit samples were RMs at the time the service or benefit was rendered. All claims sampled were submitted within 18 months of the service date and receipts for service were on file. Table 3 summarizes the results by division for the 73 OHC samples (68 random and 5 judgmental) reviewed, excluding all 33 OHC PHA samples.

OHC benefits – Random

The randomly selected files complied with applicable policies and related requirements 41% (28 of 68) of the time. All of the random and judgmental OHC benefit samples were reimbursed within the limits outlined in the applicable Benefit Grid and all providers were licensed to perform the services rendered. Noted issues were due to gaps in RCMP controls and related primarily to missing pre-approvals, a lack of supporting documents, and claim compliance. The third-party contractor processed the claims sampled in accordance with FHCPS contract requirements and based on information entered in the pre-authorizations created by the divisions.

Financial and medical pre-approvals were on file and appropriate in 52% (34 of 66) of cases requiring pre-approvals. Of the 32 cases that did not have an appropriate pre-approval:

• 22 were missing a financial pre-approval through Form 6039
• 7 cases had Section 32 approval on file but it had been performed by an individual who did not have delegated signing authority at the time
• 1 was an employer mandated assessment that did not have a financial pre-approval on file
• 2 were BHC or non-PHA expenses billed directly to the RCMP that the division chose to pay through the third-party contractor without any explanation or approval on file

The absence of financial pre-approval of OHC benefits is a gap in ensuring the appropriateness of OHC benefits and in ensuring control over RMHB costs.

Most claims respected the amounts approved under Form 6039; however ***.

OHC benefits – Judgmental

Each of the five judgmentally selected sample files had compliance issues. Two of the files were for expenses over $25K, ***. Another file was missing supporting documentation to support payment of an MRI, including the approved Form 6039. The final two files encompassed OHC benefits for treatments over the scope period, with 28 pre-authorizations for various services reviewed. Financial approval under Section 32 was not appropriate in one instance, because the signatory did not have financial signing authority at the time. More significantly, ***.

OHC - Periodic health assessments

PHA OHC benefit codes are used by service providers who perform medical examinations and tests related to RM PHAs. Expenditures on PHAs were approximately $1.7M in 2016-17 and in 2017-18 with 13,623 and 14,162 transactions respectively.

The audit team found that PHA OHC transactions present controls risks, including:

• ***
• ***
• ***
• ***
• ***

In addition to the issues with financial approvals, 12% (4 of 33) of the PHA samples had other compliance issues:

• 2 samples used incorrect billing codes which resulted in a portion of the expense being miscoded. In one case, a PHA expense was partially charged to the RM's SHC and not corrected. In the other case, they did not separate expenses for various tests into their respective billing codes.
• The other 2 samples appear to be duplicate billings for the same service. In one case, ***. In the other case, there were two sets of PHA laboratory work with service dates within five days, with same cost, vendor address and billing code. The audit team briefed these findings to the respective divisional OHSSO managers, who committed to further assess risks and address these issues.

Overall, expenses paid through TEAM and coded to RM health GLs were often not valid RM health expenses, belonged to a different GL code, or should have been processed through the third-party contractor. Only 13% (10 of 75) of the sampled TEAM files were compliant with all applicable policies and procedures. The miscoding of CM health charges in particular, misstates the health expenses incurred by those employees which could become an issue upon CM deeming. As well, non-mission related RM health and dental expenses were paid with CPA funds.

The third-party contractor processed RMHB sampled claims in accordance with contract requirements and based on information entered in the pre-authorizations created by divisions. Noted compliance issues were due to gaps in RCMP controls, and related primarily to missing pre-approvals, a lack of supporting documents, and ***.

Two of the sampled transactions were double-claimed, ***, and were only detected during this audit. The audit team briefed these findings to the DGs responsible for the affected units, who committed to further assess risks and address these issues.

RMHB expenses appropriately captured in TEAM

While the RCMP has controls in place to help ensure expenses are appropriately captured in TEAM, there are no controls specific to RMHB expenses. RMHB invoices are processed in the same manner as other standard invoices, with most RMHB invoices entered into TEAM by an individual within Accounts Payable, effectively separating the invoice entry and subsequent payment from the unit authorizing the payment. During the audit scope period, only a few individuals outside of Accounts Payable retained access to enter invoices directly into TEAM, including the one divisional OHSSO visited where the Health Services Clerk's access was not renewed when the individual vacated the position.

All invoices entered into TEAM by Accounts Payable are subject to the following procedures:

• Section 34 approval is verified on every 10^th invoice inputted into TEAM
• Invoices for amounts greater than $10K require a Purchase Order or Funds Commitment
• A "gating" function within TEAM will identify transactions which require additional review by Accounts Payable. The transactions are identified using criteria developed by Internal Control
• Internal Control conducts random sampling of TEAM transactions

Accounts Payable is not responsible for monitoring the appropriateness of health benefit claims. Accountability for ensuring the validity of expenses entered into TEAM, including accurate financial coding, resides with divisional OHSSOs and the individuals authorizing the expense under Section 34 of the FAA.

The audit found that divisional OHSSO employees were not always aware of the correct financial coding to use. Despite the GL code descriptions being available through Infoweb, some divisional OHSSO staff relied on outdated financial coding sheets. Additionally, the RCMP's GL coding descriptions for health costs do not expressly specify that certain GLs apply only to RMs, and many of the definitions are not consistent between the English and French versions. The risk of inaccurate coding of health costs is compounded because of the lack of ownership and monitoring of GL codes pertaining to health costs. This contributed to the significant amount of TEAM GL miscoding noted during the file review.

AM XIV.1 stipulates that most RMHB expenses should be processed through the third-party contractor, with only a few minor exceptions being paid via TEAM. However, RM health GLs in TEAM are not being monitored to detect RMHB transactions that should have been processed via the third-party contractor. The lack of monitoring has contributed to the payment through TEAM of health and dental services that were not entitled benefits.

Without monitoring RM expenses processed through TEAM, ***. This gap in controls increases the risk of duplicate payments, ***.

The lack of specific controls for RMHB in TEAM represents a risk for the RCMP. Audit sample testing identified some duplicate payments being made for RMHB and misstated health costs incurred by the RCMP for different categories of employees. In particular, the miscoded health expenses limit the ability to report on actual health costs by employee type, particularly over-representing RM health costs and underrepresenting CM health costs.

Review and approval of FHCPS (third-party contractor) invoices

The audit found that the HBP has established processes for the review and approval of FHCPS (third-party contractor) invoices along with the subsequent distribution of funds to the appropriate GLs. ***. For the scope period, the average amount invoiced for claims was approximately $4.9M monthly (or $2.5M per invoice). The average monthly amount invoiced for administrative costs was $40.6K.

The HBP initially receives an RCMP Billing Report through the FHCPS third-party contractor Portal which includes a breakdown of costs by type (e.g., All Hospital In-Patient Care – Electronic, Non-Electronic, Massage Therapy – Electronic, Non-Electronic). The HBP verifies these amounts against a separate report from the Information Management System within the third-party contractor Portal. Any discrepancies are reported to the third-party contractor; similarly, the HBP notifies the third-party contractor that the invoice is correct. ***.

***. The invoices reflect the amounts previously agreed upon with the HBP, and are ***. The DG responsible for the HBP (the DG NCS during the audit scope period; currently the DG OHSB) certifies as per Section 34 on the invoices and the HBP notifies VAC of this financial approval.

***. Invoice payment will always occur within the established deadlines ***. ***, the HBP prepares a JV to distribute the costs to the appropriate GLs in TEAM, using the breakdown of costs provided by the third-party contractor, which has already been reconciled by the HBP with the costs in the FHCPS third-party contractor Portal. The JV is approved by the DG NCS, and then sent to Financial Advisory Services – HR (CM&C), for processing.

The audit found that the data used for both issuing and reconciling the third-party contractor invoices comes from the same source – the FHCPS third-party contractor Portal, which processes all of the health-related invoices from RMs submitted to the third-party contractor. The RCMP must rely on this data because an independent source of data is not available to verify the amounts charged by third-party contractor. As a result, the accuracy of the amounts being billed depends entirely on the accuracy of the claims contained in the FHCPS third-party contractor Portal.

A random sample of 10 months of JV transactions and the associated FHCPS third-party contractor invoices was reviewed. In 12 of the 18 invoices reviewed, Section 34, although performed, ***. Two RMHB invoices were approved by the then acting DG NCS who signed Section 34 without having a valid signing authority on that date. The RCMP was not ensuring that the RMHB invoices were consistently approved within the timeframes specified in the MOU.

The nature of IS transactions does not give the RCMP an easy way to block a transaction prior to confirmation of Section 34 approval. The funds commitment used by the RCMP to transfer funds to VAC has been in place since April 2001. ***.

The audit also found that individuals with Temporary Signature Cards in place are not always ensuring the cards are activated prior to signing under either Section 32 or Section 34. Alternatively, records of the activation of this temporary authority are not properly recorded in TEAM.

Other control deficiencies

OHC benefits – WRII and FFD

Unlike other police forces or employers who are subject to provincial worker's compensation boards, the RCMP is in the position of trying to objectively manage its own OHC benefits for Work-Related Injuries and Illnesses, without a framework or specific criteria in place. The RCMP does not have sufficient guidelines to assist OHSSO staff in determining what qualifies as a WRII, what are acceptable treatments for WRII and which are not. Without guidelines, it is difficult to ensure a standardized approach to extend OHC benefits - short of approving all requests. Due to delays in the RCMP determination process for WRII, many cases in the audit sample were extended OHC benefits "pending determination." In addition, determination decisions were made without having Hazardous Occurrence Reports (Lab1070 or Form 3414) on file. The Hazardous Occurrence Report is a key control in the OHC process and should be used to support decision-making. Additionally, once VAC identifies that an RM has a WRII that qualifies for a Disability Pension, the RCMP must accept that determination and becomes responsible for the associated OHC benefit costs. The RCMP is not privy to the information or criteria used by VAC to render their decisions as to what qualifies as WRII.

The RCMP also has the ability to extend OHC benefits to keep RMs "fit-for-duty", however, the audit found that there are no guidelines elaborating the circumstances for extending OHC to return or keep RMs "fit-for-duty." This creates a grey area to capture any health charges which are not covered under BHC, SHC benefits, or deemed to be OHC-WRII benefits, and the absence of criteria makes it difficult to make objective and standardized decisions.

Financial approvals

During the scope period, health and dental benefits treatments over $25K required authorization from the DG NCS. File testing found 3 instances where benefits above this amount ***. This demonstrates that while this control exists in policy, ***.

Prescriptions for health treatments and medical devices

The audit found that tracking and maintenance of prescriptions relating to RM submitted claims for health treatments and medical devices and their validity period is limited. Prescriptions are a key control to ensure that a health treatment or medical device is legitimately required. For claims submitted by providers, the provider is required to attest to the existence of the prescription and is responsible for keeping it in their records. The provider is required to produce the prescription when subject to audit by the third-party contractor. For RM submitted claims, the RM is required to submit the original prescription with the first instance a SHC or OHC benefit is claimed, and must include copies of it with subsequent related claims. However, while the third-party contractor receives the prescription with the first instance, they will still process an RM's subsequent claim without a copy of the prescription or without verifying that the previously submitted claim is still valid, as the set-up of their information management system is not conducive to easily retrieving or viewing the original prescription.

File testing showed that for OHC benefits, there are instances where the ***, but the prescription was not on the RM's RCMP medical file, nor with the third-party contractor. This represents a risk for the RCMP that the benefit extended may not have been for a bona fide need.

Physicians under contract with the RCMP

The audit found that there is no mechanism for divisional OHSSO OICs/Managers ***, thereby increasing the risk of double claiming or double payment. In one division, the acting OIC was not aware that ***. Analysis of the physician's claims, which fall under two different provider identities in the FHCPS Portal, to the third-party contractor showed that the physician was among the highest billing providers to the RCMP in both 2016-17 (20th - billing $146.5K) and 2017-18 (41st - billing $108.5K). The physician's claims were also adjudicated anywhere between 1 to 838 days after the date of service (an average of 75 days), increasing the difficulty to monitor for duplicate claims.

As physicians ***, the RCMP should monitor *** to ensure appropriateness of charges.

Controls at the FHCPS third-party contractor

The audit found that the third-party contractor was meeting its contractual obligations pertaining to an appropriate system of internal controls. The third-party contractor system controls are in place to reject claims that are not aligned with the RCMP Benefit Grid. A number of system edits and business rules are in place to support accuracy in claims processing. Results of rejected claims are reported to the RCMP in the third-party contractor's Annual Report.

As per the FHCPS Statement of Work, the third-party contractor's Government Business Audit group conducts Provider Audits, Prescription Claim Reviews and sends Client Verification Letters to RMs. Client Verification Letters are sent to RMs randomly, not based on any analysis or risk assessment of the claims population, and according to the third-party contractor's audit group have not resulted in any recoveries. For reasons unknown to the HBP and the third-party contractor, the FHCPS contract does not stipulate a requirement for ***. The third-party contractor's audit group provides monthly status updates on their Provider Audits, related recoveries, and aged files (outstanding recoveries).

The FHCPS contract's ***, creates an opportunity for errors and irregularities to occur and go undetected. Consideration should be given to replacing Client Verification Letters with value-added audit procedures, or ceasing the requirement to send Client Verification Letters.

Process to manage, report, and rectify improper use of RMHB

The audit found that the third-party contractor has established reporting mechanisms and processes to identify and rectify improper use of RMHB. Data analysis is used to identify high risk-benefits or questionable trends. It is also used to perform Drug Claims Reviews and to identify providers for audit. In addition, there is an amounts owing recovery process.

The third-party contractor is responsible for collecting amounts receivable from providers, as a result of audits, claims errors, corrections or other adjustments. If after three months recoveries remain outstanding and the third-party contractor is unable to collect the amounts owing, the case is added to the Aged File list, and the third-party contractor suspends the provider's status. The Aged File is transferred to the RCMP, who is directed to seek internal guidance with regards to recovery of funds and/or write-offs.

The third-party contractor has reported a success rate over 90% in recovery of amounts owed by providers. In 2016-17 and 2017-18, the third-party contractor recovered $326K and $352K respectively from providers for all three Departments participating in the FHCPS. However, a process has not been formalized within the RCMP *** represents a gap in stewardship of resources and a missed opportunity for the RCMP to control costs related to RMHB. Some of the ***. RCMP Legal Services and/or Finance are being consulted prior to deciding on a course of action, which is likely increasing the delays in responses.

• In three cases, the third-party contractor was unable to recover the associated amounts owing, because ***.
• As of August 2019 the recovery amount identified for the three Aged File cases totaled $918K.

As previously identified, the audit found that the FHCPS contract does ***. As a result, third-party contractor only focusses on provider claims. Furthermore, the RCMP is ***, but is responsible for recovering RM overpayments due to the third-party contractor.

The audit also found that the RCMP does ***. This is a risk because there is ***, which may prevent and identify any duplicate claims. This control gap may result in further duplicate claims such as the two discovered by the audit team during file sample reviews, neither of which had been corrected at the time of the audit.

4.0 Conclusion

Overall, the audit found that there are control deficiencies within the RCMP in the processing of both OHC benefit claims and health expenses in TEAM, which are within the Force's control to address.

The audit found that the third-party contractor processed sampled RMHB claims in accordance with contract requirements, the Benefit Grid and based on pre-authorization information entered by OHSSOs. Furthermore, all sampled claims were for eligible RMs. Gaps identified with processes at the third-party contractor are a result of the RCMP not requesting that certain controls be implemented.

Additional detailed procedural guidance is required for roles pivotal to the RMHB process (such as Benefits Coordinators, Nurses, HSOs) to ensure standardization of practices, appropriate processing, and cost control. Procedural guidance is also required for Health Services staff to ensure that all health expenses are appropriately captured in TEAM.

Although the FHCPS third-party contractor system allows it, divisional *** would help ensure that providers do not overbill the RCMP and would help the RCMP contain costs for RMHB.

Without adequate monitoring at both the national and divisional levels, HR and CM&C management lacks information necessary to perform an oversight function and assess whether or not RMHB are being effectively managed and that health care expenses being approved are appropriate. OICs/Managers are not in a position to assess the appropriateness of the expenses they are approving, nor can they oversee the work being performed by the employees within their units, due to limited access to information and segregation from their staff.

With the exception of the performance information required within the FHCPS contract, because of a lack of a defined monitoring regime, performance information is not being used sufficiently to assist with monitoring, management decision-making, and resource allocation. Senior management within HR and CM&C should determine which specific performance information is currently lacking for monitoring purposes (such as coding of claims by SHC, OHC – PHA, OHC – WRII) and assess how to obtain and use this information periodically.

Potentially significant inputs to assist in identifying risks and opportunities in the area of RMHB, such as a systematic analysis of work-related injuries/illness, determination process decisions, and Drug Utilization Reports are being underutilized. This is preventing the RCMP from responding to emerging risks in a timely manner and making it more difficult to focus efforts on prevention of workplace injuries/illnesses. A greater focus on risk identification and response could also help decrease the overall cost of RMHB.

A process has not been formalized within the RCMP for ***. Not recovering amounts owed represents a gap in stewardship of resources and a missed opportunity for the RCMP to control costs related to RMHB.

The lack of specific controls for health charges in TEAM represents a risk for the RCMP, and resulted in misstated health costs for different categories of employees. The RCMP does not have a process in place to monitor, review or perform quality assurance ***. Such a process would assist in identifying, deterring, and correcting errors and improper uses of RM health charges, and making related recoveries.

Inadequate guidance and training for divisional OHSSO employees, combined with the lack of monitoring of RMHB claims and health charges, and limited oversight by OHSB and CM&C management, increases the risk that improper use of health benefits, duplicate reimbursements, and errors could continue.

5.0 Recommendations

1. The CHRO should follow-up on all double billing identified through the audit, including collection of amounts, and assessment of the need for additional analysis of transactions involving individual vendors with other double billing. The CHRO should lead this work and engage with the CFAO and DCFP, as appropriate.

2. The CHRO should ensure that AM XIV.1 is updated to ensure consistent application of policy requirements. Additional detailed guidance is required for roles pivotal to the RMHB process, such as OICs/Managers of divisional OHSSOs, HSOs and Benefits Coordinators to ensure standardization of practices, appropriate processing, and cost control.
   1. Provide criteria and guidance for the most common work-related injuries or illnesses, acceptable measures to keep a RM fit-for-duty and appropriate treatments.
   2. Provide guidance to Benefits Coordinators for the creation of authorizations in the FHCPS Portal, and develop risk-based thresholds for mandatory supervisory review.
   3. Review the governance structure and define the position requirements for the OICs/Managers of divisional OHSSOs to ensure that they can adequately fulfill their mandate. This would include providing mechanisms for OICs/Managers of OHSSOs to have access to sufficient information to monitor the work of HS personnel, including HSOs, and to properly execute their FAA authorities.
   4. Strengthen controls surrounding the ***.

3. The CHRO should clarify requirements concerning the processing and financial coding of health expenses in TEAM. Specifically, TEAM expenses charged to the RM health GLs (430, 432, 433, 434, 435 and 1299) should be monitored and any unusual charges should be further examined. The CHRO should lead this work and engage with the CFAO, as appropriate.

4. The CHRO should ensure that HR:
   1. Leverage performance information provided by the third-party contractor in the context of the FHCPS, including the Drug Utilization Reports, PVACs, and Waive Reports, to manage risk and support decision-making.
   2. Determine which specific performance information is currently lacking for RMHB risk identification and monitoring purposes, and assess how to obtain and use this information.
   3. Monitor, using data analytics and other risk-based verification, RMHB in the FHCPS and RM health charges in TEAM for compliance with policies, procedures and FAA authorities, to identify any improper charges or duplicate payments that would require further examination.

5. The CHRO should formalize a process for cases where the *** for further action.

6. The CHRO in collaboration with the DCFP, should clarify and further define roles and responsibilities, which would include expenditure monitoring, between Federal Policing's IHPW, Foreign Service Directive unit, and divisional OHSSOs to ensure that Canadian Police Arrangement resources are not being used for processing non-Mission related health claims.

7. The CFAO should review TEAM users, particularly those outside of CM&C, to limit access to appropriate employees for the processing of invoices.

Appendix A – Audit objective and criteria

Objective

To determine whether an adequate management control framework is in place and that RM health charges to the RCMP are appropriate ^{Endnote 12} .

Criterion 1

A governance structure is in place to ensure that the RMHB process is established and understood.

Criterion 2

RMHB expenses are compliant with policies, procedures and delegated financial authority.

Appendix B – Health cost trends by fiscal year ^{Endnote 13}

Appendix C – Management action plan

Vérification des prestations de santé pour les membres réguliers

Rapport final épuré - Octobre 2020

Ce rapport fut examiné pour de l'information potentiellement de nature délicate. Des astérisques [***] apparaissent là où de l'information de nature délicate a été retirée du texte. L'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Table des matières

• Sigles et acronymes
• Sommaire
• Réponse de la direction
• 1.0 Contexte
• 2.0 Objectif, portée et méthode
  • 2.1 Objectif
  • 2.2 Portée
  • 2.3 Méthode
  • 2.4 Énoncé de conformité
• 3.0 Constatations
  • 3.1 Gouvernance
  • 3.2 Conformité des dépenses
• 4.0 Conclusion
• 5.0 Recommandations
• Annexe A – Objectif et critères
• Annexe B – Tendances des coûts de santé selon l'exercice
• Annexe C – Plan d'action de la direction
• Notes

Sigles et acronymes

ACC

Anciens Combattants Canada

ACS+

Analyse comparative entre les sexes plus

APC

Arrangement sur la police au Canada

AQSS

Assurance de la qualité au sein d'un service

BDSSST

Bureau divisionnaire des Services de santé et de sécurité au travail

BMLT

Blessure(s) ou maladie(s) liée(s) au travail

CCSS

Comité consultatif sur les soins de santé

CGFM

Comité de gestion du Formulaire des médicaments

DG

Direction générale

DPFA

Dirigeant principal des Finances et de l'Administration

DPRH

Dirigeante principale des Ressources humaines

EPS

Évaluation périodique de santé

GDRH

Gestionnaire délégué des Ressources humaines

GGC

Gestion générale et Contrôle

GL

Grand livre

GRC

Gendarmerie royale du Canada

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

LIAE

Loi sur l'indemnisation des agents de l'État

MA

Manuel d'administration

MDN

Ministère de la Défense nationale

MFN

Méthodes de fonctionnement normalisées

PE

Protocole d'entente

PF

Police fédérale

PJ

Pièce de journal

PPSS

Programme des prestations de soins de santé

PSMDI

Protection de la santé et Mieux-être dans les déploiements internationaux

PSMR

Prestations de santé des membres réguliers

PVAC

Sigle anglais utilisé également en français, dont la signification au long est inconnue. Titre d'un rapport produit par le tiers administrateur indiquant les demandes de prestations en attente d'autorisation par les BDSSST.

RH

Ressources humaines

RI

Règlement interministériel

SFTDSS

Système fédéral de traitement des demandes de soins de santé

SNR

Services nationaux de rémunération

SSB

Soins de santé de base

SSC

Soins de santé complémentaires

SST

Soins de santé au travail

TEAM

Système de gestion des dépenses globales et des actifs

Sommaire

Pour que les membres réguliers de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) soient aptes au travail et conservent un certain degré d'employabilité, des soins de santé à trois paliers leur sont offerts. Outre les soins de santé de base (SSB) couverts par le régime provincial ou territorial d'assurance-maladie, la GRC leur fournit des soins de santé complémentaires (SSC) et des soins de santé au travail (SST). Les SSC sont des services ou des articles qui ne sont habituellement pas considérés comme des éléments assurés en vertu des régimes d'assurance-maladie provinciaux et territoriaux. Les SST constituent un niveau de soins de santé supplémentaire que la GRC peut décider d'accorder pour réduire au minimum les restrictions qui limitent l'aptitude au travail du membre et ainsi maximiser son employabilité, ou pour traiter une blessure ou une maladie liée au travail (BMLT).

Depuis 1999, l'administration des SSC de la GRC se fait par impartition, dans le cadre du marché visant le Système fédéral de traitement des demandes de soins de santé (SFTDSS) que supervise Anciens Combattants Canada (ACC). Les demandes de prestations de santé sont traitées sous contrat par un tiers administrateur pour le compte des trois ministères participants, soit ACC, la GRC et le ministère de la Défense nationale (MDN).

Contrairement aux prestations de SSC, qui sont gérées sous contrat par le tiers administrateur, c'est la GRC qui gère les prestations de SST pour les membres réguliers, puisque ces derniers ne sont pas visés par la Loi sur l'indemnisation des agents de l'État (LIAE) ni pris en charge par les commissions provinciales et territoriales des accidents du travail. Elle a donc établi à cette fin un processus interne pour faciliter l'évaluation des BMLT et l'accès aux prestations de SST conformément aux dispositions énoncées au chapitre XIV.1. du Manuel d'administration (MA) de la GRC. Le droit aux SST n'est pas automatique; les dossiers doivent être approuvés individuellement au préalable par les Services de santé de la GRC, dans une perspective de maximisation de l'aptitude au travail des membres et de gestion des BMLT ^{Note de fin de texte 1} . Les demandes de prestations de SST sont traitées sous contrat par le tiers administrateur.

L'objectif de la vérification était de déterminer s'il y avait en place un cadre de contrôle de gestion efficace et si les frais de santé facturés à la GRC pour des membres réguliers étaient appropriés ^{Note de fin de texte 2} . La vérification a porté sur toutes les demandes de prestations de SSC et de SST traitées par le tiers administrateur pour des membres réguliers, sur les coûts de santé des membres réguliers inscrits au Système de gestion des dépenses globales et des actifs de la GRC (TEAM), ainsi que sur le processus de détermination de l'admissibilité appliqué par la GRC dans toutes les divisions. La période retenue pour l'examen des paiements de prestations de santé s'étendait du 1er avril 2016 au 31 mars 2018.

La vérification a révélé que, dans les mesures de contrôle de la GRC en ce qui touche le traitement des demandes de prestations de SST et la saisie des frais de santé dans TEAM, il existe des failles que l'organisation a le pouvoir de corriger.

L'examen des dossiers échantillonnés par l'équipe de vérification montre que le tiers administrateur a traité les demandes de prestations de santé des membres réguliers (PSMR) en conformité avec les exigences du marché visant le SFTDSS et avec le tableau des avantages, en fonction des informations saisies par les divisions lors de la création des autorisations préalables. Il ressort également de la vérification que toutes les demandes échantillonnées concernaient des membres réguliers admissibles.

En plus de la politique énoncée dans le MA, il y a lieu de fournir des consignes détaillées ou des méthodes de fonctionnement normalisées (MFN) aux intervenants qui jouent un rôle crucial dans le processus de traitement des demandes de PSMR (dont les coordonnateurs des prestations, les infirmiers et les médecins-chefs) afin d'assurer la normalisation des pratiques, le traitement adéquat des demandes et le contrôle des coûts. Il faut également établir des consignes à l'intention du personnel des Services de santé afin que toutes les dépenses en matière de santé soient correctement saisies dans TEAM.

Faute de surveillance adéquate à l'échelle nationale et dans les divisions, les dirigeants des Ressources humaines (RH) et de Gestion générale et Contrôle (GGC) ne disposent pas de l'information dont ils ont besoin pour exercer une supervision leur permettant de déterminer si les PSMR sont gérées efficacement et si les dépenses approuvées relativement aux soins de santé sont appropriées. Les officiers responsables ou les gestionnaires ne sont pas en mesure d'évaluer le caractère approprié des dépenses qu'ils autorisent ni de superviser le travail effectué par les employés de leur service, car ils n'ont pas accès aux mêmes renseignements que ces derniers, mais seulement à des informations limitées. La vérification a permis de relever deux paiements faits en double et des situations où la direction avait dérogé à des mesures de contrôle.

Des ressources qui pourraient s'avérer fort utiles pour la détermination des risques et des possibilités entourant les PSMR ne sont pas suffisamment utilisées; par exemple, il y aurait lieu de faire une analyse systématique des BMLT et de mieux tirer profit des décisions rendues au terme du processus de détermination de l'admissibilité ainsi que des rapports sur les médicaments. La non-exploitation de ces ressources empêche la GRC de pallier rapidement les nouveaux risques et complique ses efforts de prévention des BMLT. Le fait de miser davantage sur la détermination et la gestion des risques pourrait aussi contribuer à réduire le coût global des PSMR.

La réponse de la direction au présent rapport témoigne de la détermination des cadres supérieurs à donner suite aux conclusions et recommandations découlant de la vérification. La direction travaille d'ailleurs à l'élaboration d'un plan d'action détaillé. Une fois ce plan approuvé, la Vérification interne de la GRC en surveillera la mise en œuvre et réalisera une vérification complémentaire au besoin.

Réponse de la direction

Les RH, GGC et la Police fédérale (PF) acceptent les conclusions et les recommandations formulées dans le rapport de vérification. En fournissant des prestations de santé à ses membres réguliers, la Gendarmerie montre qu'elle a à cœur d'assurer leur aptitude au travail et de maintenir leur employabilité. Cet engagement concorde aussi avec deux thèmes centraux de la Vision 150 de la GRC, soit « Nos gens » et « Notre intendance ».

La vérification a mis au jour des risques en ce qui touche la gestion que fait la GRC des PSMR. En conséquence, la direction élaborera des plans d'action détaillés afin d'atténuer ces risques, et les RH se chargeront de la suite à donner à la plupart des recommandations.

Gail Johnson

Dirigeante principale des Ressources humaines

Dennis Watters

Dirigeant principal des Finances et de l'Administration

Deputy Commissioner Michael Duheme

Sous-commissaire à la PF

1.0 Contexte

La GRC s'efforce d'être une organisation moderne dotée d'un personnel motivé, en santé, qualifié et productif, et fait valoir à ses membres l'importance d'un mode de vie sain et de la sécurité au travail. Pour que les membres réguliers soient aptes au travail et conservent un certain degré d'employabilité, des soins de santé à trois paliers leur sont offerts :

• Les SSB comprennent les consultations chez le médecin de famille, les services médicaux, les services hospitaliers et les examens ou tests en laboratoire couverts par le régime provincial ou territorial d'assurance-maladie ^{Note de fin de texte 3} .
• Les SSC sont des services ou des articles fournis par des professionnels de la santé dans des disciplines qui ne sont habituellement pas considérées comme des services assurés en vertu des régimes provinciaux ou territoriaux d'assurance-maladie ^{Note de fin de texte 4} . Il s'agit par exemple des soins de la vue, des appareils auditifs, de l'équipement médical, des médicaments d'ordonnance, des soins dentaires et des soins de psychothérapie, de physiothérapie, de chiropraxie et de massage.
• Les SST constituent un niveau de soins de santé supplémentaire que la GRC peut décider d'accorder pour réduire au minimum les restrictions qui limitent l'aptitude au travail du membre et ainsi maximiser son employabilité, ou pour traiter une BMLT. Comme il est prévu au chapitre XIV.1. du MA de la GRC, les SST ne sont pas un droit, mais sont plutôt accordés à la suite de décisions de gestion prises en fonction de chaque cas ^{Note de fin de texte 5} .

En application du Plan d'action pour la réduction du déficit, la GRC a entrepris de moderniser ses services de soins de santé en 2012-2013. Elle assumait jusqu'alors pour les membres réguliers et les gendarmes spéciaux l'administration et les coûts des soins de santé offerts aux trois paliers. Avec l'adoption de la Loi sur l'emploi, la croissance et la prospérité durable, les membres réguliers et les gendarmes spéciaux sont devenus des « assurés » au sens de la Loi canadienne sur la santé le 29 juin 2012 et ont dû demander une carte-santé provinciale ou territoriale. Puisque les SSB des membres réguliers et des gendarmes spéciaux ont été pris en charge par les provinces et les territoires où ceux-ci résidaient, la GRC a cessé de payer les coûts des SSB à compter du 1er avril 2013 ^{Note de fin de texte 6} .

Depuis 1999, l'administration des SSC de la GRC se fait par impartition, dans le cadre du marché visant le SFTDSS que supervise ACC. À l'époque, la GRC est entrée en partenariat avec ACC pour le traitement des demandes de prestations de santé. Ce partenariat, établi par protocole d'entente (PE) entre la GRC, le MDN et ACC, qui est le partenaire gestionnaire, a été renouvelé en novembre 2013 et mis à jour en décembre 2016. Les demandes de prestations de santé sont traitées sous contrat par un tiers administrateur. ACC gère le marché visant le SFTDSS avec ce tiers pour le compte des trois ministères participants. Le marché le plus récent, d'une durée de sept ans, est entré en vigueur le 1er août 2015. Suivant ce marché, les biens et services fournis aux membres réguliers sont facturés directement au tiers administrateur, qui paie ensuite le fournisseur au nom de la GRC en fonction des règles du tableau des avantages. La GRC applique depuis le 1er janvier 2014 un nouveau modèle de prestations de SSC pour les membres réguliers qui leur permet de choisir comment ils utilisent l'indemnité combinée maximale de 4 800 $ par année civile allouée pour les services de massothérapie, de physiothérapie, de chiropraxie et d'acupuncture. Les prestations de SSC figurent dans un tableau des avantages qui ventile les services couverts, les sommes maximales allouées, les limites de temps applicables aux soins et les exigences d'autorisation préalable; les utilisateurs peuvent consulter le tableau sur le portail en ligne du SFTDSS du tiers administrateur.

La GRC gère les SST pour les membres réguliers et les gendarmes spéciaux, puisque ces catégories d'employés ne sont pas visées par la LIAE ni prises en charge par les commissions provinciales et territoriales des accidents du travail. Le droit aux SST n'est pas automatique; les dossiers doivent être approuvés individuellement au préalable par les Services de santé de la GRC, dans une perspective de maximisation de l'aptitude au travail des membres et de gestion des BMLT ^{Note de fin de texte 7} . Quant aux demandes de prestations de SSC, le tiers administrateur se charge de les traiter dans le SFTDSS.

Les responsabilités relatives aux PSMR incombent à plusieurs intervenants au sein de la GRC :

Ces prestations sont du ressort de la dirigeante principale des Ressources humaines (DPRH). Le centre de décision du Programme des prestations de soins de santé (PPSS) relève aujourd'hui du directeur général de Santé et Sécurité au travail, qui fait partie des RH, mais pendant la période visée par la vérification, il relevait du directeur général des Services nationaux de rémunération (SNR). Ce dernier avait la responsabilité d'approuver, au titre de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), les factures envoyées à la GRC par le tiers administrateur du SFTDSS d'ACC (pour les dépenses en SSC et en SST de membres réguliers). Le directeur du PPSS assure la liaison avec le tiers administrateur du SFTDSS au nom de la GRC. Les bureaux divisionnaires des Services de santé et de sécurité au travail (BDSSST), qui sont dirigés par un officier responsable ou un gestionnaire, relèvent du commandant de leur division respective.

Sous la responsabilité du sous-commissaire à la PF, Protection de la santé et Mieux-être dans les déploiements internationaux (PSMDI) se charge de traiter les demandes de prestations de santé pour les membres réguliers et les policiers d'autres organismes qui participent à des missions de maintien de la paix, ainsi que pour les agents de liaison et les analystes de la GRC affectés à l'étranger et leurs personnes à charge.

Sous la responsabilité du dirigeant principal des Finances et de l'Administration (DPFA), GGC se charge de traiter les factures du SFTDSS d'ACC et les autres dépenses en soins de santé saisies directement dans TEAM, de produire des rapports annuels sur les coûts de santé et d'établir des prévisions quant aux dépenses à ce chapitre. GGC est aussi responsable de calculer la part des coûts de santé à imputer aux provinces et aux territoires, puis de leur facturer ces coûts selon la formule établie pour l'administration divisionnaire dans les ententes sur les services de police provinciaux et territoriaux.

Lorsque les SSB ont été confiés aux provinces et aux territoires en 2013, la GRC s'attendait à réaliser des économies d'environ 25 M$ sur trois ans. En 2012-2013, les coûts des soins de santé atteignaient 89 M$, et bien qu'il y ait eu une réduction appréciable en 2013-2014 et 2014-2015 parce que la GRC ne payait plus les SSB, les coûts de santé sont revenus à des chiffres proches de ceux d'avant 2013 en 2017-2018 (voir l'annexe B).

En 2018, la commissaire a approuvé la vérification des PSMR prévue dans le Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques de 2018-2023.

2.0 Objectif, portée et méthode

2.1 Objectif

La vérification avait pour objectif de déterminer s'il y avait en place un cadre de contrôle de gestion efficace et si les frais de santé facturés à la GRC pour des membres réguliers étaient appropriés ^{Note de fin de texte 8} .

Vous trouverez à l'annexe A l'objectif et les critères de la vérification.

2.2 Portée

La vérification a porté sur les demandes de prestations de SSC et de SST traitées dans le SFTDSS pour des membres réguliers, sur les coûts de santé des membres réguliers saisis dans TEAM, ainsi que sur le processus de détermination de l'admissibilité appliqué par la GRC dans les divisions. La période retenue pour l'examen des paiements de prestations de santé s'étendait du 1er avril 2016 au 31 mars 2018.

L'équipe de vérification ne s'est pas penchée sur les voyages à des fins médicales ni sur les coûts de santé pour les employés d'autres catégories (membres civils, gendarmes spéciaux et employés de la fonction publique) et pour les membres réguliers à la retraite. Elle n'a pas non plus examiné les mesures de contrôle et les processus en place à ACC ni les pensions d'invalidité d'ACC accordées à des membres réguliers en service actif ou à la retraite et les prestations de santé connexes, puisque la gestion de ces pensions et prestations revient à ACC. Comme il est indiqué à l'annexe B, les pensions d'invalidité d'ACC représentent une proportion importante de l'augmentation des coûts de santé des membres réguliers.

2.3 Méthode

La planification de la vérification s'est achevée en juin 2019. Au cours de cette étape, l'équipe de vérification a examiné les politiques de la GRC, les dispositions de la LIAE, les données financières du système TEAM, le marché et l'énoncé des travaux visant le SFTDSS, ainsi que les données du SFTDSS géré par le tiers administrateur.

Les critères de vérification se fondent sur les politiques de la GRC, la LGFP et les critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion élaboré par le Bureau du contrôleur général.

Pendant la phase d'examen, terminée en décembre 2019, l'équipe a eu recours à diverses techniques de vérification, dont les suivantes :

• l'examen des politiques, procédures et lignes directrices se rapportant aux prestations et aux frais de santé des membres réguliers;
• une revue générale des modalités relatives aux PSMR avec le centre de décision du PPSS, les BDSSST, PSMDI de la PF et le tiers administrateur;
• des visites auprès de certains BDSSST (Divisions E/M, Divisions K/G, Direction générale [DG]/Divisions nationale/V, Divisions J/L), de PSMDI et du tiers administrateur;
• l'examen approfondi d'un échantillon de 232 dossiers des BDSSST visités, de PSMDI et du tiers administrateur, soit :
  • 51 demandes de prestations de SSC (dossiers du tiers administrateur);
  • 106 demandes de prestations de SST (dossiers des BDSSST visités, de PSMDI et du tiers administrateur);
  • 75 dépenses liées à la santé des membres réguliers saisies dans TEAM sous les codes de grand livre (GL) 430 et 432-435 (dossiers des BDSSST visités et de PSMDI);
• l'examen de 10 factures du SFTDSS traitées dans TEAM par le PPSS;
• l'analyse de données ciblées sur les demandes de prestations de SSC et de SST traitées par le tiers administrateur et les dépenses saisies dans TEAM en 2016-2017 et 2017-2018 afin de dégager les tendances et d'extraire des données sur le rendement en ce qui touche les coûts de santé des membres réguliers.

À la fin de chaque visite, l'équipe de vérification a tenu une réunion de clôture pour exposer ses constatations à la direction.

2.4 Énoncé de conformité

La mission de vérification est conforme au Cadre international de référence des pratiques professionnelles de l'Institut des auditeurs internes et à la Directive sur la vérification interne du Conseil du Trésor, comme en font foi les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

3.0 Constatations

La gestion des PSMR est une activité complexe qui concerne plusieurs intervenants de la GRC, les membres réguliers eux-mêmes, le tiers administrateur et les fournisseurs de services. La gestion des prestations de SST versées aux membres réguliers relève de Santé et Sécurité au travail et des BDSSST de la GRC, tandis que le traitement des demandes de prestations de SST et de SSC est effectué par le tiers administrateur dans le SFTDSS. Les paragraphes suivants résument les constatations générales ressorties de la vérification selon le secteur d'activité. Ces constatations sont présentées plus en détail sous les rubriques 3.1 et 3.2 du présent rapport.

Activités du tiers administrateur (SFTDSS)

L'équipe de vérification a constaté que le tiers administrateur avait traité les demandes de PSMR échantillonnées conformément aux exigences du marché visant le SFTDSS et au tableau des avantages, en fonction des informations saisies dans les autorisations préalables créées par les divisions. De plus, le tiers administrateur a respecté les exigences en matière de rapports sur le rendement prévues dans le marché visant le SFTDSS et a mis ces rapports à la disposition de la GRC dans son portail du SFTDSS. La vérification a révélé que 98 % des demandes de prestations de SSC traitées par le tiers administrateur étaient conformes aux exigences.

Activités de la GRC (régime de SST et système TEAM)

L'équipe de vérification a relevé des faiblesses dans les mesures de contrôle entourant le traitement des PSMR et des dépenses en matière de santé par la GRC. Plus précisément, les intervenants qui jouent un rôle crucial dans le traitement des PSMR et des dépenses en matière de santé, notamment les coordonnateurs des prestations, les médecins-chefs et d'autres employés des Services de santé, ont besoin de consignes et de critères supplémentaires pour assurer la normalisation des pratiques, le contrôle des coûts ainsi que le caractère adéquat des opérations de traitement effectuées dans le SFTDSS et dans TEAM.

Les officiers responsables ou les gestionnaires des BDSSST n'ayant pas accès aux mêmes renseignements que le personnel relevant de leur responsabilité, ils ne sont pas en mesure d'exercer adéquatement leurs pouvoirs au titre des articles 32 et 34 de la LGFP, ne disposent pas de toute l'information nécessaire pour prendre des décisions et ne peuvent pas surveiller ou superviser le travail du personnel des Services de santé. *** ne sont pas soumises à l'examen ou à l'approbation du superviseur et ne font l'objet d'aucune surveillance subséquente par la direction.

La vérification a révélé que certaines mesures de contrôle de la GRC présentaient des lacunes et que d'autres ne fonctionnaient pas comme prévu. De plus, la GRC n'a établi aucune procédure officielle pour ***.

L'équipe de vérification a noté une forte utilisation de dossiers papier, ce qui a causé plusieurs problèmes de gestion de l'information : documents mal classés ou manquants, conservation des dossiers médicaux des membres réguliers *** pendant une longue période de temps et incapacité des membres réguliers à soumettre des demandes au tiers administrateur par voie électronique. Ces problèmes nuisent à la capacité des BDSSST de prendre des décisions en temps opportun à partir de renseignements complets.

3.1 Gouvernance

Nous nous attendions à constater l'existence d'une structure de gouvernance à l'appui du processus applicable aux PSMR, notamment :

• l'établissement, l'attribution et la compréhension des pouvoirs, des obligations redditionnelles, des rôles et des responsabilités à l'égard des PSMR;
• la mise en place de mécanismes de surveillance et de supervision à l'appui du processus applicable aux PSMR;
• une procédure pour transmettre aux décideurs les données sur le rendement relatif aux PSMR;
• la détermination des principaux risques et possibilités liés aux PSMR en vue de la mise en œuvre d'une stratégie de gestion appropriée.

Pouvoirs, obligations redditionnelles, rôles et responsabilités

Le chapitre XIV.1. (Admissibilité aux soins de santé et programmes de prestations) du MA de la GRC énonce en termes généraux les obligations redditionnelles, les rôles et les responsabilités des divers intervenants qui participent à la gestion des PSMR.

La plupart des activités décisionnelles et administratives se rapportant aux PSMR se mènent dans les divisions, par l'intermédiaire des 10 BDSSST et de PSMDI de la PF. Sur le plan médical, les médecins-chefs au sein des divisions et de PSMDI ont le pouvoir d'autoriser au préalable certains SSC et de formuler des recommandations quant à l'admissibilité aux SST, tandis que sur le plan financier, les commandants divisionnaires ou leurs délégués (officiers responsables ou gestionnaires des BDSSST) détiennent le pouvoir d'autoriser des prestations de SST à l'égard de traitements et de services dont le coût est inférieur à 25 k$. Pendant la période visée par la vérification, les prestations de SST à l'égard de traitements et de services dont le coût dépassait 25 k$ devaient être autorisées par le directeur général des SNR. La création d'autorisations dans le portail du SFTDSS du tiers administrateur incombe aux coordonnateurs divisionnaires des prestations, et le traitement des dépenses en matière de santé dans TEAM relève du personnel administratif dans les divisions.

Le chap. XIV.1. du MA prévoit ce qui suit :,

...Si ACC n'a pas rendu de décision ou accordé de pension au membre admissible, il incombe au gestionnaire délégué des Ressources humaines (GDRH) de déterminer si l'état du membre est lié au travail ^{Note de fin de texte 9} .

Si le GDRH n'est pas en mesure de recommander l'admissibilité du membre à des prestations de SST, la décision ultime revient au directeur général de Santé et Sécurité au travail. Ce dernier est le seul qui peut rendre une décision d'inadmissibilité. La décision d'accorder des prestations de SST à un membre régulier pour un problème de santé qui n'est pas lié à ses fonctions afin de préserver son aptitude au travail se prend au cas par cas, à la discrétion du médecin-chef, sous réserve de l'autorisation financière du GDRH.

La GRC a l'autorisation d'engager des dépenses en ce qui touche le marché visant le SFTDSS et les demandes de prestations traitées en son nom par le tiers administrateur. Elle a la responsabilité de fournir les données organisationnelles nécessaires à la gestion du marché, d'assurer une surveillance et de participer aux réunions de gouvernance.

L'équipe de vérification a constaté que les rôles et les responsabilités des intervenants de la GRC à l'égard des PSMR étaient généralement clairs et bien divisés, mais a relevé les exceptions suivantes :

• ***. La situation a par la suite été corrigée par les Comptes créditeurs, mais les lacunes de ce genre dans la division des tâches peuvent mener à la facturation de dépenses inappropriées à la GRC.
• Malgré le fait que la politique exige l'étude des traitements médicaux au cas par cas dans le souci de maximiser l'employabilité et qu'elle confère ainsi aux médecins-chefs le pouvoir discrétionnaire de recommander l'approbation ou le refus de prestations de SST pour divers traitements médicaux fondés sur des résultats cliniques, les médecins-chefs ont dit à l'équipe de vérification qu'il était difficile de refuser un plan de traitement en raison de l'absence de critères pour les guider dans leurs décisions.
• Les coordonnateurs des prestations peuvent *** pour les PSMR.
• Les officiers responsables ou les gestionnaires des BDSSST sont trop limités dans leur accès à l'information pour être en mesure de surveiller le travail effectué par le personnel administratif et médical sous leur direction et d'exercer à fond leurs pouvoirs au titre des articles 32 et 34 de la LGFP. Ces intervenants ont le pouvoir de signer des documents financiers aux termes de l'article 32 de la LGFP pour engager les fonds nécessaires au paiement des dépenses en SST recommandées par les médecins-chefs, mais ils ne peuvent pas examiner tous les détails sur les situations à l'origine de ces dépenses afin de déterminer si celles-ci sont appropriées. Il a également été souligné que les officiers responsables ou les gestionnaires des BDSSST n'ont pas de budget pour les PSMR, les fonds destinés à cette fin étant conservés dans une réserve centrale, ce qui veut dire qu'ils n'exercent pas réellement leur pouvoir au titre de l'article 32 pour les demandes de PSMR traitées dans le système du tiers administrateur. Dans trois des quatre bureaux divisionnaires visités, le gestionnaire était appelé à approuver les formulaires 6039 (Santé au travail – Recommandation de traitement et approbation), mais on ne lui transmettait que des informations limitées afin de protéger la vie privée du membre régulier concerné (par exemple, il ne recevait aucun renseignement permettant d'identifier le membre ou portant sur les antécédents médicaux de ce dernier). Le chapitre XIV.1. du MA n'établit pourtant aucune restriction quant à l'information que l'officier responsable ou le gestionnaire d'un BDSSST peut consulter afin de rendre une décision sur l'admissibilité aux SST.
• Dans un des bureau divisionnaire, les demandes de SST et les demandes de SSC nécessitant une autorisation de la GRC étaient approuvées par le médecin-chef, mais n'étaient pas transmises au gestionnaire du BDSSST aux fins d'approbation au titre de l'article 32 de la LGFP conformément au chapitre XIV.1. du MA. Une fois les demandes approuvées par le médecin-chef, ***, contournant ainsi l'obligation de les faire autoriser au titre de l'article 32 et les soustrayant à toute autre forme de supervision.
• Les rôles et les responsabilités de PSMDI de la PF, du groupe de la Directive sur le service extérieur et des BDSSST manquent de clarté et doivent être mieux définis, car pendant la période visée par la vérification, des ressources affectées à l'Arrangement sur la police au Canada (APC) ont été utilisées pour traiter des demandes de prestations de santé non liées à une mission de paix.

Faute d'orientation de la part de Santé et Sécurité au travail et de paramètres bien définis quant à la procédure à suivre, il est difficile pour les médecins-chefs d'évaluer les demandes de SST et les demandes de SSC à l'étranger en fonction du plan de traitement proposé, puis de formuler une recommandation à leur égard, surtout dans les cas où le refus des prestations est envisagé. Il s'agit là d'une lacune qui peut limiter la capacité de la GRC à contenir les coûts du programme. De 2013-2014 à 2017-2018, les coûts liés aux SST ont presque doublé, passant de 9,9 M$ à 18,3 M$ (Annexe B).

Cette lacune augmente aussi le risque d'un manque d'uniformité dans les décisions qui se prennent à l'échelle de l'organisation concernant l'admissibilité aux prestations et l'approbation ou le refus des traitements. Finalement, vu l'information limitée à laquelle ils ont accès, les officiers responsables ou les gestionnaires des BDSSST ne sont pas en mesure d'évaluer le caractère approprié des dépenses qu'ils approuvent.

Surveillance et supervision

L'équipe de vérification a constaté qu'il n'y avait aucune attribution explicite de responsabilités de surveillance à l'égard des PSMR. Pour les prestations de SSC, les paramètres sont mieux définis, des limites de coûts étant fixées et le traitement se faisant de façon automatisée dans le système du tiers administrateur, mais la GRC n'assure qu'une surveillance limitée des opérations effectuées dans le SFTDSS.

Le processus d'approbation des prestations de SST est plus subjectif et fait intervenir le personnel administratif et médical des BDSSST. La pertinence d'accorder des prestations de SST est déterminée par les professionnels de la santé (médecins-chefs, psychologues, infirmiers en santé du travail et infirmiers praticiens), la création des autorisations dans le portail du SFTDSS relève des coordonnateurs des prestations, le traitement des dépenses dans TEAM est la responsabilité du personnel administratif, et les autorisations financières sont données par les officiers responsables ou les gestionnaires des BDSSST. Or, ces derniers n'ayant pas accès aux mêmes renseignements que leur personnel, ils ne disposent d'aucun mécanisme pour assurer la surveillance des PSMR, car ils ne peuvent pas consulter les informations concernant la santé des membres réguliers et ne peuvent pas surveiller le travail des médecins-chefs ou des autres employés du BDSSST, ce qui entraîne un manque de supervision. De plus, ***, ni assujetties à une surveillance subséquente par les BDSSST et la direction du PPSS.

Les divers processus des Services de santé qui déclenchent le recours aux prestations de SST n'étaient pas suffisamment intégrés. En conséquence, il est parfois arrivé que des prestations de SST soient accordées sans présentation de documents ou d'une justification à l'appui ou qu'elles soient saisies de façon générale dans la catégorie des dépenses visant à préserver l'aptitude au travail. Alors que le chapitre XIV.1. du MA précise que toutes les dépenses en matière de santé qui dépassent 25 k$ doivent être approuvées par le directeur général des SNR, l'équipe de vérification a constaté que les BDSSST et la direction du PPSS interprétaient cette consigne comme s'appliquant aux services individuels prévus dans le plan de traitement, et non au coût total de ce plan. Ainsi, de nombreux plans de traitement dont le coût global dépassait le plafond de 25 k$ n'ont pas été soumis à l'approbation du directeur général des SNR et n'ont donc pas fait l'objet de la surveillance voulue. L'examen de l'échantillon a permis de relever trois autres situations où ***.

La GRC ***. Ainsi, dans certains des dossiers échantillonnés, il y a eu saisie de dépenses sous les mauvais codes, versement de prestations auxquelles le membre n'était pas admissible, paiement de dépenses en double, contournement du processus établi pour le SFTDSS et imputation de frais de santé au budget de la division ou de l'APC plutôt qu'au budget centralisé pour les frais de santé des membres réguliers. Toutes ces erreurs étaient passées inaperçues jusqu'à la vérification et n'avaient pas été corrigées. En 2016-2017, les 1 944 inscriptions faites au système TEAM relativement à la santé des membres réguliers représentaient des frais de 4,6 M$, à l'exclusion des pièces de journal (PJ) et des règlements interministériels (RI); en 2017-2018, les 2 129 inscriptions de ce genre représentaient des frais de 4,3 M$. Ces chiffres comprennent 451 inscriptions faisant suite à des marchés conclus principalement avec des professionnels de la santé et représentant des frais d'environ 7,3 M$ pour les deux exercices.

Le PPSS assure dans une certaine mesure le suivi des coûts et l'analyse du recours aux prestations de santé, mais cela ne se fait pas dans les divisions. Bien que les activités de ce genre puissent aider à cerner les tendances qui se dégagent des dépenses liées aux PSMR, elles ne sauraient servir de mécanismes de surveillance pour en vérifier le caractère approprié ou l'exactitude. En outre, les BDSSST visités dans le cadre de la vérification ont fait savoir qu'ils ne menaient aucune activité d'assurance de la qualité au sein d'un service (AQSS) ni aucun examen portant sur les frais de santé ou les demandes traitées dans le SFTDSS. Le PPSS n'a pas, lui non plus, établi de mécanisme d'AQSS ou d'examen pour les procédures suivies dans les BDSSST.

Le directeur général des SNR avait le pouvoir de signature au titre de l'article 34 pour approuver le paiement des factures reçues du tiers administrateur deux fois par mois. Il n'était toutefois pas en mesure de vérifier le caractère approprié des frais dont il approuvait le paiement. Les factures englobent un grand nombre de frais. Comme les SNR ne participaient pas au processus d'approbation des dépenses médicales par les divisions, ils n'avaient pas accès aux informations qui leur auraient permis de vérifier le caractère approprié des frais. GGC compte sur le fondé de pouvoir aux termes de l'article 34 pour confirmer l'exactitude des factures, mais ce dernier peut difficilement faire les vérifications nécessaires à cette fin, car il n'a pas accès au portail du SFTDSS du tiers administrateur.

La GRC se fie à l'intégrité des processus divisionnaires et aux mécanismes de surveillance connexes, ainsi qu'à l'efficacité des mesures de contrôle du tiers administrateur en ce qui touche la détermination de l'admissibilité et le traitement des demandes. Cela soulève des préoccupations puisque les processus divisionnaires présentent des lacunes. Il y a également un risque inhérent à compter sur un fournisseur tiers pour assurer le caractère approprié et l'exactitude de ses propres factures.

Le manque de surveillance et de supervision augmente le risque que la politique soit contournée, que des prestations soient approuvées et versées à tort et que les PSMR coûtent plus cher que nécessaire à la GRC. Faute de surveillance adéquate à l'échelle nationale et dans les divisions, la direction ne dispose pas de l'information nécessaire pour exercer une supervision lui permettant de déterminer si les PSMR sont gérées efficacement et de s'assurer que les dépenses approuvées relativement aux soins de santé sont appropriées et exactes. La GRC rate aussi une occasion en négligeant d'utiliser les informations recueillies aux fins d'analyse des tendances pour se pencher de façon proactive sur les sources de préoccupation telles que la hausse des coûts.

Données sur le rendement

L'équipe de vérification a constaté que le tiers administrateur satisfait aux exigences du marché visant le SFTDSS quant à la production de rapports sur le rendement et qu'il met les rapports requis à la disposition de la GRC dans le portail du SFTDSS. Les BDSSST et le PPSS ne sont pas uniformes dans la suite qu'ils donnent à ces rapports; certains ne sont pas examinés du tout et ne donnent lieu à aucune mesure de suivi. Voici quelques exemples de rapports produits par le tiers administrateur :

• le rapport quotidien sur les médicaments, qui fournit aux divisions la liste des membres réguliers auxquels ont été prescrits certains types de médicaments jugés susceptibles d'avoir une incidence sur leur profil médical et sur leur aptitude à exercer des fonctions opérationnelles;
• les rapports PVAC, qui indiquent les demandes de prestations en attente d'autorisation par les BDSSST pour que le tiers administrateur puisse procéder à leur règlement;
• les rapports hebdomadaires de données sur les employés de la GRC (éléments erronés ou manquants et cas d'incapacité), qui confirment l'admissibilité des membres réguliers à des prestations de santé;
• le rapport mensuel sur les suppressions, qui indique les autorisations créées par les BDSSST où certaines exigences d'admissibilité aux prestations ont été supprimées, notamment en ce qui touche la fréquence des services, le montant maximal autorisé et la présentation d'une ordonnance.

Le tiers administrateur fournit également ***, et ces données font régulièrement l'objet de discussions entre les partenaires du SFTDSS dans le cadre de réunions semi-mensuelles, mensuelles et trimestrielles.

Les BDSSST visités lors de la vérification ont fait savoir qu'ils ne produisaient pas de rapports divisionnaires sur les frais de santé ou les prestations connexes des membres réguliers et que les cadres supérieurs de leur division n'en demandaient pas. Ils ont aussi confirmé que les questions relatives aux PSMR n'étaient pas présentées aux comités supérieurs de leur division. Les questions de ce genre, concernant par exemple l'approbation de médicaments et les cas particuliers, sont plutôt présentées à des comités nationaux, dont le Comité de gestion du Formulaire des médicaments (CGFM) et le Comité consultatif sur les soins de santé (CCSS). Au cours de la période visée par la vérification, une seule demande a été présentée à l'État-major supérieur de la GRC afin d'apporter des modifications aux PSMR.

La vérification a révélé que le PPSS et les Finances de GGC produisaient des rapports et effectuaient des analyses concernant les coûts liés aux PSMR et le recours aux PSMR selon le programme de choix et le type de prestations (SST ou SSC), mais que ces rapports et analyses se limitaient à l'examen des tendances générales. Puisque les codes de prestations utilisés dans le portail du SFTDSS et les codes de GL utilisés dans TEAM n'indiquent pas explicitement si la demande visée concerne des SSC ou des SST (ni, dans le cas de SST, s'il s'agit d'une évaluation périodique de santé [EPS], d'une BMLT ou de soins visant à préserver l'aptitude au travail), les sommes déclarées par le tiers administrateur et par la GRC pour chaque type de prestations sont probablement inexactes.

Techniques de vérification assistée par ordinateur

Devant l'impossibilité d'obtenir des analyses détaillées du rendement auprès du PPSS et de GGC, la section de l'analyse de données de Vérification interne, Évaluation et Examen a réalisé des analyses de données ciblées pour l'ensemble des demandes de prestations de SSC et de SST traitées par le tiers administrateur et des frais de santé saisis dans TEAM au cours de la période visée par la vérification afin de relever les anomalies, les tendances et les données sur le rendement concernant les coûts de santé des membres réguliers. L'analyse présentée ci-dessous fait état de tendances dont il pourrait être utile de tenir compte dans la prise de décisions ^{Note de fin de texte 10} .

• Environ 82 % des coûts de santé remboursés par le tiers administrateur sont liés à des SSC, et environ 18 %, à des SST, y compris pour des EPS.
• Presque tous les membres réguliers ont demandé des prestations de SSC (soit 99,5 % en 2016-2017 et 100 % en 2018).
• La prestation moyenne demandée par membre régulier au titre des SSC est passée de 2,5 k$ en 2016-2017 à 2,7 k$ en 2017-2018, ce qui est bien en deçà des indemnités combinées maximales prévues pour les soins dentaires ***, les soins de la vue *** et les services d'acupuncture, de chiropraxie, de massothérapie et de physiothérapie ***. Cela démontre que la plupart des membres réguliers ne demandent pas chaque année la totalité des prestations de SSC qui leur sont offertes.
• Moins de la moitié des membres réguliers ont demandé des prestations de SST (soit 36,9 % en 2016-2017 et 38,6 % en 2017-2018). Le montant moyen des prestations demandées au titre des SST était de 568 $ en 2016-2017 et de 557 $ en 2017-2018 pour l'ensemble des membres réguliers. Lorsque le calcul a été effectué en tenant compte seulement des membres réguliers qui avaient demandé des prestations de SST, le montant moyen de ces prestations était de 1,5 k$ en 2016-2017 et de 1,4 k$ en 2017-2018.
• Près de 20 % des dépenses en SSC et en SST étaient liées à des médicaments. Les autres catégories de soins qui affichent les dépenses les plus élevées pour les deux exercices examinés relèvent toutes des SSC; il s'agit de la massothérapie (12-13 %), de la psychothérapie (6 %) et de la physiothérapie (5 %).

L'analyse ciblée de données sur la situation professionnelle des employés ayant reçu des prestations et sur les paiements en double a permis de relever les irrégularités suivantes :

• Un travailleur occasionnel s'est fait rembourser une dépense par l'intermédiaire du SFTDSS. Il avait été membre régulier jusqu'en 2006, mais les services visés par la demande de prestations ont été fournis en 2016.
• Un membre régulier semble avoir été remboursé deux fois pour la même dépense, celle-ci ayant été traitée et dans TEAM et dans le SFTDSS. De plus, le remboursement effectué au moyen du système TEAM a été saisi incorrectement sous le code utilisé pour les dépenses en matière de santé des membres civils.
• Dans quatre cas, des demandes de prestations traitées dans le SFTDSS indiquaient une date de service postérieure à la date du décès du membre régulier concerné. Ces demandes visaient le remboursement de dépenses liées notamment à l'achat de lunettes, à des soins ambulatoires, à l'achat d'une attelle de genou et à des services de consultation familiale.

Il serait possible de mieux exploiter les données sur le rendement dans une optique de surveillance des PSMR. À l'exception des rapports exigés aux termes du marché visant le SFTDSS, les données sur le rendement ne sont pas suffisamment utilisées pour faciliter la surveillance, la prise de décisions de gestion et la répartition des ressources. Il s'agit là d'une lacune attribuable à l'absence de régime de surveillance bien défini. Les cadres supérieurs des RH devraient déterminer quelles données sur le rendement leur manquent actuellement pour pouvoir assurer une surveillance et comment ils peuvent les recueillir périodiquement et les utiliser.

Détermination et gestion des risques

L'équipe de vérification a constaté que la GRC n'effectue pas la saisie de données sur les prestations et les coûts de santé des membres réguliers, les BMLT et les décisions en matière d'admissibilité selon une démarche systématique propre à faciliter la détermination des risques ou des possibilités. Les questions relatives aux PSMR sont plutôt examinées individuellement au fur et à mesure qu'elles sont présentées, et ne sont pas nécessairement analysées dans une perspective de mieux-être ou de prévention des blessures et des maladies en milieu de travail.

La vérification a par ailleurs révélé que la GRC reçoit des informations limitées sur ***, alors que ces informations lui seraient utiles dans ses efforts pour prévenir les BMLT.

L'équipe a constaté que les rapports sur les médicaments produits par le tiers administrateur dans le cadre du marché visant le SFTDSS n'étaient pas examinés quotidiennement par les BDSSST visités lors de la vérification. Dans l'un de ces BDSSST, ils n'étaient pas examinés du tout. Ces rapports constituent pourtant un outil intéressant pour recenser les membres réguliers qui, la veille, se sont fait prescrire certains types de médicaments jugés préoccupants par les Services de santé de la GRC. Ils avertissent le médecin-chef de la division que l'aptitude au travail du membre régulier en question peut être compromise, ***. Le médecin-chef peut alors devoir intervenir en temps réel pour modifier le profil médical du membre et formuler des recommandations quant à son aptitude à exercer des fonctions policières opérationnelles. Le fait que les rapports sur les médicaments ne soient pas examinés rapidement (ou ne soient pas examinés du tout) expose la GRC à des risques et à des responsabilités indus si aucune suite n'est donnée aux alertes émises.

Il existe un processus pour examiner les nouveaux traitements et médicaments aux fins d'approbation et d'intégration au tableau des avantages; ce travail est effectué par des comités de gouvernance tels que le CGFM et le CCSS. Par contre, ces comités se réunissent de façon peu fréquente, et au cours de la période visée par la vérification, la GRC était sous le coup d'un gel des conditions d'emploi des membres réguliers, ce qui limitait beaucoup sa capacité d'apporter des modifications aux soins de santé et aux soins dentaires offerts à ces membres.

Le PPSS a intégré l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) à ses consultations sur les politiques et ***.

Des ressources qui pourraient s'avérer fort utiles pour la détermination des risques et des possibilités entourant les PSMR ne sont pas suffisamment utilisées; par exemple, il y aurait lieu de faire une analyse systématique des BMLT et de mieux tirer profit des décisions rendues au terme du processus de détermination de l'admissibilité, des rapports sur les médicaments ainsi que des rapports PVAC. La non-exploitation de ces ressources empêche la GRC de pallier les nouveaux risques et complique ses efforts de prévention des BMLT. Le fait de miser davantage sur la détermination et la gestion des risques pourrait aussi contribuer à réduire le coût global des PSMR.

3.2 Conformité des dépenses

Nous nous attendions à faire les constatations suivantes :

• Les politiques et les procédures visant l'administration des PSMR et le recours à celles-ci sont bien établies, normalisées et communiquées.
• Les PSMR sont conformes aux politiques, procédures et pouvoirs financiers délégués de la GRC.
• Des mesures de contrôle sont en place pour assurer la saisie adéquate des dépenses liées aux PSMR dans TEAM.
• Les factures relatives aux PSMR sont examinées et approuvées conformément aux politiques et aux pouvoirs financiers délégués.
• Des mesures de contrôle sont en place pour prévenir, détecter et contrer les erreurs et les fraudes à l'interne et à l'externe.
• Un processus normalisé est en place pour faire en sorte que toute irrégularité dans le recours aux PSMR soit adéquatement gérée, signalée et rectifiée.

Politiques et procédures visant les PSMR

Le chapitre XIV.1. du MA de la GRC décrit les critères d'admissibilité aux PSMR et peut être consulté dans Infoweb à l'échelle de la Gendarmerie. Le tableau détaillé des prestations offertes en matière de soins de santé et de soins dentaires est accessible dans le portail du SFTDSS. Bien que le chapitre XIV.1. du MA énonce les critères d'admissibilité aux prestations de soins de santé et de soins dentaires et qu'il établisse des directives à l'intention des membres réguliers et du personnel des BDSSST sur la façon d'accéder à ces prestations, l'équipe de vérification a constaté qu'il n'existait ni un manuel ni des MFN d'application nationale expliquant le rôle du coordonnateur des prestations ou le processus de traitement des demandes de prestations de santé. Cela pose un risque pour deux raisons : premièrement, parce que les coordonnateurs des prestations sont chargés de traiter, pour les membres réguliers, toutes les demandes de prestations de SST et certaines demandes de prestations de SSC relatives à des soins de santé ou à des soins dentaires exigeant une autorisation de la GRC, y compris de créer des autorisations dans le portail du SFTDSS; deuxièmement, parce que dans certains cas, le personnel des BDSSST doit traiter des frais de santé dans TEAM. Il serait utile d'établir des directives officielles afin d'énoncer les exigences à respecter et d'assurer la normalisation des procédures suivies pour accorder des prestations de SST aux membres réguliers par l'intermédiaire du portail du SFTDSS ou pour traiter des factures visant des frais de santé dans TEAM.

L'équipe de vérification a relevé d'autres faiblesses à l'égard du chapitre XIV.1. du MA. Certaines parties du chapitre ne reflètent pas les pratiques en vigueur, les dispositions ne concordent pas avec les structures hiérarchiques actuelles, les pouvoirs n'ont pas été réattribués en fonction des changements de structure, et aucune mise à jour n'a été effectuée depuis juillet 2015, exception faite de l'annexe XIV-1-3 (Soins de santé au travail), révisée en août 2019.

Il n'existait aucune politique divisionnaire officielle sur les PSMR, mais dans une division, à cause de certaines modalités établies par mesure d'économie (à savoir le renouvellement automatique des séances de psychothérapie et le paiement automatique des factures datant de plus de 90 jours), la GRC a payé des frais de santé inappropriés (pour des SSB et des problèmes de santé non liés au travail), et des prestations ont été renouvelées sans évaluation des progrès du membre régulier concerné ou des risques qui pouvaient se poser pour lui.

Les lacunes dans les politiques et l'absence de MFN à l'intention des coordonnateurs des prestations et du personnel des BDSSST ont entraîné les problèmes suivants, relevés lors de l'examen des dossiers échantillonnés :

• Contournement du SFTDSS afin de rembourser des frais de soins de santé et de soins dentaires qui, dans certains cas, n'étaient pas des dépenses admissibles.
• Paiement en double d'une demande de prestations de 32 k$ (traitée ***).
• Gonflement des coûts de santé des membres réguliers et sous-déclaration des coûts de santé liés aux autres catégories d'employés (en particulier celle des membres civils) à cause de l'utilisation du mauvais code de GL pour 42 dépenses totalisant 17,4 k$.
• Utilisation de fonds affectés à l'APC afin de payer des frais de santé et des frais dentaires non liés à une mission, dans le cas de quatre demandes pour des membres réguliers totalisant 29,4 k$.

Le chapitre XIV.1. du MA étant la principale politique visant les PSMR, il doit être tenu à jour pour assurer l'application uniforme des exigences qui y sont prévues. Il y a également lieu de fournir des consignes détaillées ou des MFN à l'intention des personnes qui jouent un rôle crucial dans le processus relatif aux PSMR, dont les coordonnateurs des prestations, afin d'assurer la normalisation des pratiques, le traitement adéquat des demandes et le contrôle des coûts. Des consignes sont également requises afin d'assurer la saisie adéquate des dépenses en matière de santé dans TEAM.

Conformité des PSMR

L'équipe de vérification a examiné un échantillon de 232 dossiers comprenant des demandes de prestations de SSC et de SST réglées par le tiers administrateur et des dépenses saisies dans TEAM sous les codes de GL utilisés pour les frais de santé des membres réguliers.

Dépenses en santé de membres réguliers saisies dans TEAM

L'équipe a examiné un échantillon de dépenses en soins de santé pour des membres réguliers traitées lors des exercices 2016-2017 et 2017-2018, soit 50 dépenses sélectionnées au hasard et 25 dépenses choisies de façon discrétionnaire. Le tableau 1 résume les taux de conformité de ces dépenses selon la division. (Remarque : La Division J n'avait saisi aucune dépense dans TEAM sous les codes de GL utilisés pour les dépenses en santé de membres réguliers).

La vérification a révélé que 87 % des dépenses échantillonnées (soit 65 sur 75), qui représentaient des frais de 60,8 k$, n'étaient pas conformes aux exigences pour les raisons suivantes : documents manquants, emploi du mauvais code, non-utilisation du portail du SFTDSS, autorisation manquante ou invalide au titre de l'article 32 ou 34. L'équipe de vérification n'a pas pu évaluer 10 des 75 dépenses échantillonnées (qui représentaient 2,8 k$) parce que les BDSSST concernés ne pouvaient pas trouver les huit documents s'y rapportant. Par conséquent, seulement 65 des 75 dépenses sélectionnées (soit 87 %) ont pu être examinées à fond.

La vérification a révélé que pour 65 % des dépenses échantillonnées (soit 42 sur 65), qui représentaient des frais de 17,4 k$, le mauvais code financier avait été utilisé; ces dépenses n'auraient pas dû être saisies sous les codes de GL réservés aux dépenses en santé de membres réguliers, car elles concernaient par exemple des membres civils, des personnes à charge de membres réguliers et des policiers d'autres organismes. Une autre des dépenses en question concernait un membre régulier mais avait été saisie sous le mauvais code de GL pour les dépenses en santé de membres réguliers. Il y avait aussi quatre dépenses totalisant 29,4 k$ qui avaient été payées pour des membres réguliers au moyen de fonds affectés à l'APC alors qu'elles se rapportaient à des soins de santé ou à des soins dentaires non liés à une mission.

D'autre part, 41 % des dépenses saisies sous le bon code (soit 9 sur 22) concernaient des frais de santé de membres réguliers qui auraient dû être traités et remboursés par le tiers administrateur et non au moyen du système TEAM; ces dépenses représentaient des frais de 38,8 k$. Dans trois de ces cas, les frais ont été remboursés au moyen de TEAM parce que le tiers administrateur avait refusé la demande en premier lieu. Dans un autre cas, des frais de 32 k$ ont été payés en double, ***. Ni l'un ni l'autre de ces deux paiements n'a été recouvré officiellement auprès du membre régulier concerné. Les cinq autres dépenses auraient été remboursées par le tiers administrateur si elles lui avaient été soumises. ***.

Les vérificateurs ont par ailleurs constaté un important manque de conformité aux dispositions de la LGFP quant aux pouvoirs d'autorisation. Pour 26 % des dépenses (soit 17 sur 65), il manquait l'autorisation requise en vertu de l'article 34, et pour 11 % (soit 7 sur 65), le paiement avait été approuvé au titre de l'article 34 par une personne à laquelle ce pouvoir n'était pas délégué. Dans une division, il manquait l'autorisation requise en vertu de l'article 34 dans 63 % des dossiers examinés (soit 12 sur 19), qui visaient des dépenses totalisant 2,2 k$. Six autres dossiers ne contenaient aucune trace de l'autorisation requise aux termes de l'article 32.

Dossiers traités dans le SFTDSS par le tiers administrateur

L'équipe de vérification a examiné un échantillon de 157 dossiers : 51 dossiers de SSC, 101 dossiers de SST choisis au hasard (dont 33 dossiers concernant une EPS) et cinq dossiers de SST choisis de façon discrétionnaire. Un seul des 157 dossiers présentait un problème de traitement du côté du tiers administrateur. Par contre, 74 % des dossiers de SST (soit 78 sur 106) présentaient des problèmes de conformité attribuables aux procédures de la GRC : absence d'autorisations préalables, absence de documents justificatifs et demandes de prestations dépassant les montants approuvés. Le tableau 2 présente les constatations à l'égard des dossiers échantillonnés.

Dossiers de SSC

Les dossiers de SSC présentaient un taux de conformité de 98 %. Ces dossiers sont traités presque exclusivement par le tiers administrateur, et des limites sont fixées pour les codes de prestations pertinents. Dans tous les dossiers échantillonnés, les demandeurs de prestations étaient des membres réguliers lorsque le service a été fourni ou la prestation versée. Toutes les demandes examinées avaient été présentées dans les 18 mois suivant la date du service, et les reçus liés au service étaient versés au dossier.

Un dossier ne contenait pas une copie de l'ordonnance du membre régulier, qui aurait dû y être versée selon la politique de la GRC. Un autre dossier était conforme à la politique sur les prestations de SSC, mais peut-être pas à la disposition visant l'autorisation des voyages personnels à l'extérieur du secteur d'affectation pendant les congés de maladie. Dans ce cas particulier, aucun document au dossier n'indiquait que le chef de service du membre régulier avait approuvé son voyage avant qu'il quitte le pays.

Ensemble des dossiers de SST

***, les demandes de prestations de SST doivent être autorisées par la GRC avant d'être traitées par le tiers administrateur. Celui-ci traite les demandes en fonction de l'information saisie dans le portail du SFTDSS par la division qui a donné l'autorisation préalable. ***, bien qu'il soit possible de le faire. ***.

Dans tous les dossiers de SST, les demandeurs de prestations étaient des membres réguliers lorsque le service a été fourni ou la prestation accordée. Toutes les demandes examinées avaient été présentées dans les 18 mois suivant la date du service, et les reçus liés au service étaient versés au dossier. Le tableau 3 résume les constatations par division pour les 73 dossiers de SST échantillonnés (dont 68 choisis au hasard et 5 de façon discrétionnaire), à l'exclusion des 33 dossiers de SST liés à une EPS.

Dossiers de SST choisis au hasard

Les dossiers choisis au hasard étaient conformes aux exigences des politiques applicables dans 41 % des cas (soit 28 sur 68). Dans tous ces dossiers, comme dans ceux qui ont été choisis de façon discrétionnaire, les dépenses avaient été remboursées dans le respect des limites établies dans le tableau des avantages, et les services avaient été obtenus auprès d'un fournisseur autorisé. Les problèmes relevés étaient attribuables aux lacunes dans les mesures de contrôle de la GRC et concernaient principalement l'absence d'autorisations préalables, l'absence de documents justificatifs et la non-conformité aux exigences établies pour les demandes de prestations. Le tiers administrateur a traité les dossiers échantillonnés conformément aux dispositions du marché visant le SFTDSS et en fonction de l'information saisie dans les autorisations préalables créées par les divisions.

Dans 52 % des dossiers (soit 34 sur 66), les autorisations financières et médicales préalables étaient adéquates et avaient été versées au dossier. Parmi les 32 dossiers qui ne faisaient pas état d'une autorisation préalable adéquate :

• 22 ne contenaient aucune autorisation financière préalable (formulaire 6039);
• 7 contenaient une autorisation au titre de l'article 32, mais celle-ci avait été donnée par une personne qui ne détenait pas à ce moment-là le pouvoir de signer des documents financiers;
• 1 concernait une évaluation prescrite par l'employeur pour laquelle il n'y avait aucune autorisation financière préalable;
• 2 concernaient des frais de SSB ou des frais non liés à une EPS qui avaient été facturés directement à la GRC et que la division avait choisi de rembourser par l'intermédiaire du tiers administrateur sans noter d'explication ni verser d'autorisation au dossier.

Lorsque les dossiers de SST ne contiennent aucune autorisation financière préalable à l'égard des frais engagés, il est difficile d'assurer le caractère approprié des prestations et de contrôler les coûts qui y sont associés.

La plupart des demandes de prestations respectaient les montants approuvés au moyen du formulaire 6039, mais ***.

Dossiers de SST choisis de façon discrétionnaire

Chacun des cinq dossiers choisis de façon discrétionnaire présentait des problèmes de conformité. Deux d'entre eux visaient des dépenses qui totalisaient plus de 25 k$ ***. Dans un troisième dossier, il manquait la documentation nécessaire pour justifier le paiement des frais liés à une imagerie par résonnance magnétique, y compris le formulaire 6039 approuvé. Les deux derniers dossiers visaient des prestations de SST pour des traitements subis tout au long de la période visée par la vérification. L'équipe a examiné 28 autorisations préalables accordées à l'égard de divers services. Elle a constaté que, dans un cas, l'autorisation financière au titre de l'article 32 n'était pas adéquate, puisque le signataire n'était pas investi du pouvoir de signer des documents financiers à l'époque. Qui plus est, ***.

Dossiers de SST relatifs à une EPS

Les codes de SST relatifs à une EPS sont utilisés par les fournisseurs de services qui effectuent des examens médicaux et des tests dans le cadre de l'EPS d'un membre régulier. Les dépenses relatives aux EPS ont atteint environ 1,7 M$ en 2016-2017 et en 2017-2018, donnant lieu à 13 623 demandes de règlement au cours du premier de ces exercices et à 14 162 au cours du deuxième.

L'équipe de vérification a constaté que les demandes de règlement relatives aux EPS présentent des risques pour les raisons suivantes :

• ***
• ***
• ***
• ***
• ***

Outre les problèmes entourant les autorisations financières, 12 % des dossiers échantillonnés concernant une EPS (soit 4 sur 33) présentaient d'autres irrégularités :

• Dans deux dossiers, certains services ont été incorrectement comptabilisés parce que les mauvais codes de facturation avaient été utilisés. Dans l'un de ces dossiers, une dépense relative à une EPS a été partiellement payée au moyen des prestations de SSC du membre régulier, et l'erreur n'a pas été corrigée. Dans l'autre, les dépenses relatives à divers tests n'ont pas été facturées séparément sous les codes appropriés.
• Dans les deux autres dossiers, il semble y avoir eu double facturation d'un service. Dans le premier cas, ***. Dans l'autre cas, le dossier faisait état de deux tests de laboratoire relatifs à une EPS effectués à cinq jours d'intervalle, au même coût, par le même fournisseur, sous le même code de facturation. L'équipe de vérification a signalé ces constatations aux gestionnaires des BDSSST concernés, qui se sont engagés à faire un examen plus approfondi des risques afin d'apporter les correctifs nécessaires.

Il ressort de la vérification que, dans bien des cas, les dépenses traitées dans TEAM et saisies sous les codes de GL utilisés pour les services de santé fournis à des membres réguliers n'étaient pas des dépenses valides de ce type, mais correspondaient en fait à un code de GL différent ou auraient dû être traitées par le tiers administrateur. Seulement 13 % des dossiers échantillonnés traités dans TEAM (soit 10 sur 75) étaient conformes à toutes les politiques et procédures applicables. En particulier, l'attribution de codes erronés aux frais de santé de membres civils fausse les données sur les dépenses en santé engagées par ces membres, ce qui pourrait poser problème au moment de la conversion qui les fera passer à la catégorie des employés de la fonction publique. L'équipe de vérification a constaté par ailleurs que des frais de santé et des frais dentaires engagés pour des membres réguliers avaient été payés avec des fonds affectés à l'APC alors qu'ils n'étaient pas liés à une mission.

Le tiers administrateur a traité les demandes de PSMR échantillonnées conformément aux exigences du marché visant le SFTDSS et en fonction de l'information saisie dans les autorisations préalables créées par les divisions. Les problèmes de conformité observés sont attribuables aux lacunes dans les mesures de contrôle de la GRC et concernent principalement l'absence d'autorisations préalables, l'absence de documents justificatifs et ***.

Deux des demandes échantillonnées ont été traitées en double, ***. Ces erreurs ont seulement été relevées grâce au travail de l'équipe de vérification. Celle-ci a fait part de ses constatations aux directeurs généraux responsables des services concernés, qui se sont engagés à examiner les risques de plus près afin d'apporter les correctifs nécessaires.

Dépenses en santé de membres réguliers correctement saisies dans TEAM

Bien que la GRC ait mis en place des mesures de contrôle pour assurer la saisie correcte des dépenses dans TEAM, aucune de ces mesures ne vise spécifiquement les dépenses en santé de membres réguliers. Les factures liées à ces dépenses sont traitées de la même façon que les autres; la plupart sont entrées dans TEAM par un intervenant aux Comptes créditeurs, ce qui signifie que la saisie de la facture et son paiement subséquent sont effectués par un groupe autre que celui qui a autorisé le paiement. Pendant la période visée par la vérification, seulement quelques intervenants à l'extérieur des Comptes créditeurs avaient les droits d'accès nécessaires pour saisir des factures directement dans TEAM. C'était notamment le cas de l'unique BDSSST où les droits d'accès du commis des Services de santé n'ont pas été renouvelés lorsque le titulaire du poste a quitté ses fonctions.

Il faut suivre la procédure énoncée ci-dessous pour toutes les factures saisies dans TEAM par les Comptes créditeurs :

• L'autorisation au titre de l'article 34 est vérifiée pour une facture sur 10.
• Les factures pour des dépenses supérieures à 10 k$ exigent un bon de commande ou un engagement de fonds.
• Une fonction de contrôle dans TEAM relève les dépenses qui doivent être examinées de plus près par les Comptes créditeurs. Le recensement de ces dépenses se fait selon des critères établis par l'équipe du Contrôle interne.
• L'équipe du Contrôle interne fait un échantillonnage au hasard des dépenses traitées dans TEAM.

Les Comptes créditeurs ne sont pas chargés de surveiller le caractère approprié des demandes de prestations de santé. La responsabilité d'assurer la validité des dépenses saisies dans TEAM, y compris l'exactitude des codes financiers, incombe aux BDSSST et aux intervenants qui autorisent les dépenses au titre de l'article 34 de la LGFP.

La vérification a révélé que les employés des BDSSST ne savaient pas toujours quel code financier il fallait utiliser dans une situation donnée. Même si les descriptions des codes de GL peuvent être consultées dans Infoweb, certains employés des BDSSST se fiaient à des listes de codes financiers qui n'étaient plus à jour. De plus, les descriptions des codes de GL que la GRC utilise pour les frais de santé ne précisent pas explicitement que certains comptes de GL s'appliquent seulement aux membres réguliers, et plusieurs des définitions présentent des incohérences entre leurs versions anglaise et française. Le fait que la responsabilité à l'égard des codes de GL ne soit attribuée à personne et que ces codes ne soient pas surveillés augmente le risque que les dépenses en santé soient mal comptabilisées. Cette situation a contribué au nombre important d'erreurs dans les codes de GL du système TEAM qui ont été relevées lors de l'examen des dossiers.

Le chapitre XIV.1. du MA précise que la plupart des demandes de PSMR doivent être traitées par le tiers administrateur et que seules quelques exceptions mineures nécessitent plutôt leur traitement dans TEAM. Or, les codes de GL utilisés dans TEAM pour les frais de santé de membres réguliers ne sont pas surveillés afin de relever les demandes de PSMR qui auraient dû être traitées par le tiers administrateur. À cause de ce manque de surveillance, des services de santé et des services dentaires non admissibles ont été remboursés par l'intermédiaire du système TEAM.

Puisque les frais de santé de membres réguliers traités dans TEAM ne font l'objet d'aucune surveillance, ***. Cette faille dans les mesures de contrôle augmente le risque de paiement en double, ***.

L'absence de mesures de contrôle visant spécifiquement les dépenses liées aux PSMR qui sont traitées dans TEAM constitue un risque pour la GRC. La vérification a permis de relever des PSMR payées en double et des erreurs dans la comptabilisation des frais de santé payés par la GRC pour différentes catégories d'employés. L'utilisation des mauvais codes pour comptabiliser les dépenses en santé limite notamment la capacité de la GRC à faire rapport des coûts de santé réels associés à chaque catégorie d'employés, car elle entraîne le gonflement des coûts de santé des membres réguliers et la sous-estimation de ceux des membres civils.

Examen et approbation des factures du SFTDSS (tiers administrateur)

L'équipe de vérification a constaté que le PPSS avait établi des modalités pour l'examen et l'approbation des factures du SFTDSS (tiers administrateur) et pour l'affectation subséquente des fonds nécessaires aux comptes de GL pertinents. ***. Pendant la période visée par la vérification, les factures relatives aux demandes de prestations représentaient des coûts moyens d'environ 4,9 M$ par mois (soit 2,5 M$ par facture). Les factures relatives aux frais administratifs représentaient des coûts moyens de 40,6 k$ par mois.

Le PPSS reçoit initialement dans le portail du SFTDSS un rapport de facturation qui présente la ventilation des coûts par catégorie (p. ex. : soins aux patients hospitalisés – demandes transmises par voie électronique et sur papier; massothérapie – demandes transmises par voie électronique et sur papier). Le PPSS compare ces coûts avec ceux qu'indique un autre rapport produit par le système de gestion de l'information dans le portail du SFTDSS. Le PPSS communique ensuite avec le tiers administrateur pour lui signaler toute incohérence ou pour lui confirmer l'exactitude de la facture. ***.

***. Les factures correspondent aux frais convenus au préalable avec le PPSS, et le ***. Le directeur général chargé du PPSS (qui était le directeur général des SNR au cours de la période visée, mais qui est aujourd'hui le directeur général de Santé et Sécurité au travail) certifie les factures conformément à l'article 34, et le PPSS avise ACC de cette autorisation financière.

***. Les factures sont toujours payées dans les délais établis, ***. ***, le PPSS prépare une pièce de journal (PJ) pour attribuer les coûts aux comptes de GL pertinents dans TEAM, en utilisant la ventilation des coûts que le tiers administrateur a fournie et que le PPSS a comparée aux coûts indiqués dans le portail du SFTDSS. La PJ est approuvée par le directeur général des SNR, puis envoyée aux Services consultatifs financiers des RH (GGC) aux fins de traitement.

La vérification a révélé que les données utilisées pour émettre les factures du tiers administrateur et pour en faire le rapprochement viennent de la même source, à savoir le portail du SFTDSS, dans lequel sont traitées toutes les factures de frais de santé transmises au tiers administrateur par des membres réguliers. La GRC est obligée de se fier à ces données, parce qu'elle n'a pas accès à une source de données indépendante pour vérifier les montants facturés par le tiers administrateur. L'exactitude des montants facturés dépend donc entièrement de l'exactitude des demandes de prestations contenues dans le portail du SFTDSS.

L'équipe de vérification s'est penchée sur un échantillon prélevé au hasard comprenant des PJ préparées sur une période de 10 mois et les factures connexes du tiers administrateur. Pour 12 des 18 factures examinées, la certification requise au titre de l'article 34 avait été effectuée, mais ***. Deux factures avaient été approuvées par le directeur général des SNR de l'époque, qui les avait signées au titre de l'article 34 alors que le pouvoir de signer des documents financiers ne lui avait pas été délégué à ce moment-là. La GRC ne veillait pas à ce que les factures liées aux PSMR soient systématiquement approuvées dans les délais prévus au PE.

La nature des RI fait en sorte que la GRC ne peut pas facilement les bloquer en attendant la confirmation de l'autorisation requise au titre de l'article 34. L'engagement de fonds que la GRC utilise pour les transferts à ACC est en place depuis avril 2001. ***.

L'équipe de vérification a également constaté que les intervenants jouissant d'un pouvoir de signature temporaire ne l'activent pas toujours avant de signer un document au titre de l'article 32 ou de l'article 34. Il se peut aussi que l'activation de ce pouvoir temporaire ne soit pas correctement documentée dans TEAM.

Autres failles dans les mesures de contrôle

Prestations de SST pour soigner une BMLT ou préserver l'aptitude au travail

Contrairement aux autres corps policiers et employeurs, dont le personnel est pris en charge par la commission provinciale ou territoriale des accidents du travail en cas de maladie ou de blessure liée à l'exercice des fonctions, la GRC doit essayer de gérer elle-même de façon impartiale les prestations de SST qu'elle offre pour les BMLT, sans cadre directeur ni critères précis. La GRC ne dispose pas de directives suffisantes pour aider le personnel des BDSSST à déterminer ce qui constitue une BMLT et quels traitements sont acceptables ou non pour la soigner. En l'absence de directives, il est difficile d'appliquer une méthode normalisée pour l'autorisation des prestations de SST à défaut d'approuver toutes les demandes. En raison de lenteurs dans le processus de décision de la GRC pour les cas de BMLT, des prestations de SST ont été accordées dans plusieurs dossiers examinés lors de la vérification en attendant que l'admissibilité de la demande soit déterminée. Des décisions sur l'admissibilité ont aussi été rendues sans que les formulaires 3414 (Rapport sur les situations comportant des risques) et Lab1070 (Rapport d'enquête de situation comportant des risques) soient versés au dossier. Les rapports relatifs aux situations comportant des risques sont une importante mesure de contrôle dans le processus de détermination de l'admissibilité aux SST et devraient être utilisés à l'appui de la prise de décisions. Autre fait à souligner : lorsqu'ACC détermine qu'un membre régulier a une BMLT qui le rend admissible à une pension d'invalidité, la GRC doit accepter cette décision et devient responsable des coûts liés aux prestations de SST connexes. La GRC n'a pas accès à l'information ou aux critères qu'ACC utilise pour décider quels troubles de santé constituent une BMLT.

La GRC a aussi la possibilité d'accorder des prestations de SST afin de permettre à un membre régulier de retrouver ou de maintenir son aptitude au travail, mais l'équipe de vérification n'a trouvé aucune ligne directrice établissant les circonstances dans lesquelles cela peut se faire. Il en résulte une zone grise qui permet la saisie de frais de santé non couverts par le régime provincial ou territorial d'assurance-maladie, par le régime de SSC ou par le régime de SST, et l'absence de critères d'évaluation fait qu'il est difficle d'assurer la prise de décisions impartiales selon une méthode normalisée.

Autorisations financières

Au cours de la période visée par la vérification, les soins de santé et les soins dentaires dont le coût dépassait 25 k$ devaient être autorisés par le directeur général des SNR. L'examen des dossiers a permis de relever trois cas où des prestations supérieures à ce montant ***. C'est la preuve que, même si cette mesure de contrôle est prévue dans la politique, ***.

Ordonnances prescrivant des traitements et des dispositifs médicaux

La vérification a révélé que les ordonnances accompagnant les demandes de prestations présentées par des membres réguliers relativement à des traitements ou à des dispositifs médicaux font l'objet d'un suivi limité, y compris quant à leur période de validité. Les ordonnances constituent une mesure de contrôle importante pour vérifier que le membre visé a effectivement besoin d'un traitement ou d'un dispositif médical particulier pour des raisons légitimes. Lorsqu'un fournisseur présente une demande de règlement, il doit attester l'existence de l'ordonnance et est tenu de la conserver en dossier. Le fournisseur doit présenter l'ordonnance en cas de vérification par le tiers administrateur. Lorsqu'un membre régulier demande des prestations de SSC ou de SST, il doit présenter l'ordonnance originale avec sa première demande, puis doit en fournir une copie avec chaque demande connexe présentée par la suite. Dans la pratique cependant, après avoir reçu l'ordonnance originale avec la première demande, le tiers administrateur n'hésite pas à traiter les demandes connexes subséquentes sans demander au membre de fournir une copie de l'ordonnance ou sans vérifier que l'ordonnance originale est encore valide, car son système de gestion de l'information ne permet pas de récupérer ou de visualiser facilement l'ordonnance originale.

L'examen des dossiers a révélé que, pour ce qui est des demandes de prestations de SST, il y a eu des cas où ***, alors que l'ordonnance ne se trouvait ni dans le dossier médical de la GRC, ni dans celui du tiers administrateur. Ce genre de situation soulève pour la GRC le risque d'accorder des prestations non fondées sur un besoin légitime.

Médecins engagés sous contrat par la GRC

Les vérificateurs ont constaté qu'il n'existe aucun mécanisme permettant aux officiers responsables ou aux gestionnaires des BDSSST ***, ce qui augmente le risque de facturation ou de paiement en double. Dans une division, l'officier responsable par intérim du BDSSST ne savait pas ***. L'analyse des frais facturés au tiers administrateur par ce médecin, pour lequel il existe deux comptes de fournisseur différents dans le portail du SFTDSS, a révélé qu'il figurait parmi les fournisseurs qui avaient facturé le plus de frais à la GRC en 2016-2017 (20e rang – factures totalisant 146,5 k$) et en 2017-2018 (41e rang – factures totalisant 108,5 k$). De plus, les factures du médecin étaient traitées dans un délai de 1 à 838 jours après la date du service (délai moyen de 75 jours), ce qui compliquait le repérage de factures en double.

Comme il est possible que des médecins ***, la GRC devrait surveiller *** pour en vérifier le caractère approprié.

Mesures de contrôle mises en place par le tiers administrateur

La vérification a confirmé que le tiers administrateur respectait ses obligations contractuelles quant à la mise en place d'un système de contrôle interne adéquat. Il a établi des mesures de contrôle interne pour assurer le refus des demandes de prestations qui ne sont pas conformes au tableau des avantages de la GRC. Plusieurs fonctions de révision et règles administratives ont été mises en place pour assurer l'exactitude du traitement des demandes. Les demandes refusées sont déclarées à la GRC dans le rapport annuel du tiers administrateur.

Conformément à l'énoncé des travaux visant le SFTDSS, le groupe Vérification – Programmes gouvernementaux du tiers administrateur effectue des vérifications auprès des fournisseurs, examine les demandes de règlement visant des ordonnances et envoie des lettres de vérification aux clients, y compris aux membres réguliers de la GRC. L'envoi de ces lettres se fait de façon aléatoire, et non en fonction d'une analyse de la population de demandeurs de prestations ou d'une évaluation des risques associés à ces derniers. Selon le groupe Vérification – Programmes gouvernementaux, ces lettres n'ont donné lieu à aucun recouvrement. Pour des raisons inconnues du PPSS et du tiers administrateur, le marché visant le SFTDSS n'exige pas que ***. Le groupe Vérification – Programmes gouvernementaux fournit des mises à jour mensuelles sur les vérifications qu'il effectue auprès des fournisseurs, les recouvrements qui en découlent et les dossiers de longue date (en attente de recouvrement).

Parce que le marché visant le SFTDSS ***, il peut survenir des erreurs et des irrégularités qui passent inaperçues. Il y aurait lieu d'envisager de remplacer les lettres de vérification envoyées aux clients par des procédures de vérification à valeur ajoutée, ou de lever l'obligation d'envoyer ces lettres.

Processus pour gérer, signaler et corriger les irrégularités dans le recours aux PSMR

L'équipe de vérification a constaté que le tiers administrateur a mis en place des mécanismes de rapport et des processus pour signaler et corriger les irrégularités dans le recours aux PSMR. Il mise sur l'analyse de données pour relever les prestations à haut risque ou les tendances préoccupantes, ainsi que pour examiner les demandes de prestations liées aux médicaments et désigner les fournisseurs devant faire l'objet d'une vérification. Il a également établi un processus pour le recouvrement des sommes dues.

Le tiers administrateur est responsable des démarches à effectuer auprès des fournisseurs pour recouvrer les sommes dues à la suite d'une vérification ou en cas d'erreur de facturation, de correction ou de rajustement. Si la somme due demeure impayée au bout de trois mois et que le tiers administrateur ne parvient pas à la recouvrer, le dossier est ajouté à la liste des dossiers de longue date et le statut du fournisseur est suspendu. Le dossier est alors acheminé à la GRC afin qu'elle obtienne des directives internes sur le recouvrement de la somme due ou sur sa déclaration à titre de perte.

Le tiers administrateur affiche un taux de succès de plus de 90 % quant au recouvrement des sommes dues par les fournisseurs. Les montants qu'il a recouvrés auprès des fournisseurs des trois ministères utilisateurs du SFTDSS ont atteint 326 k$ en 2016-2017 et 352 k$ en 2017-2018. Aucun processus officiel n'a toutefois été mis en place au sein de la GRC ***. ***, la GRC manque à son devoir d'intendance des ressources et rate une occasion de contrôler les coûts liés aux PSMR. Certains ***. Le traitement de ces dossiers est probablement ralenti du fait que la GRC consulte ses Services juridiques ou son équipe des Finances ou les deux avant de décider de la marche à suivre.

• Dans trois dossiers, le tiers administrateur n'a pas été en mesure de recouvrer les sommes dues parce que ***.
• En date d'août 2019, les sommes dues dans ces dossiers de longue date totalisaient 918 k$.

Comme il a déjà été mentionné, l'équipe de vérification a constaté que le marché visant le SFTDSS ***. Il se penche donc uniquement sur les demandes de règlement présentées par les fournisseurs. La GRC ***, mais elle doit s'occuper de recouvrer les sommes qui leur ont été versées en trop et qui sont dues au tiers administrateur.

La vérification a par ailleurs révélé que la GRC ***. Cela soulève un risque, car ***, ce qui aiderait à relever et à prévenir les dédoublements. Cette lacune dans les mesures de contrôle peut donner lieu à d'autres demandes faites en double, comme dans les deux cas que l'équipe de vérification a relevés pendant son examen des dossiers et qui n'avaient fait l'objet d'aucune mesure corrective au moment de la vérification.

4.0 Conclusion

La vérification a révélé que, dans les mesures de contrôle de la GRC en ce qui touche le traitement des demandes de prestations de SST et la saisie des frais de santé dans TEAM, il existe des failles que l'organisation a le pouvoir de corriger.

L'équipe de vérification a constaté que le tiers administrateur avait traité les demandes de PSMR échantillonnées conformément aux exigences du marché visant le SFTDSS et au tableau des avantages, en fonction de l'information saisie dans les autorisations préalables créées par les BDSSST. De plus, toutes les demandes échantillonnées concernaient des membres réguliers admissibles. Les lacunes constatées dans les processus mis en place par le tiers administrateur découlent du fait que la GRC n'a pas demandé la mise en œuvre de certaines mesures de contrôle.

En plus de la politique énoncée dans le MA, il y a lieu de fournir des consignes détaillées aux intervenants qui jouent un rôle crucial dans le processus de traitement des PSMR (notamment les coordonnateurs des prestations, les infirmiers et les médecins-chefs) afin d'assurer la normalisation des pratiques, le traitement adéquat des demandes et le contrôle des coûts. De telles consignes doivent aussi être établies à l'intention du personnel des Services de santé afin que toutes les dépenses en matière de santé soient correctement saisies dans TEAM.

***, bien qu'il soit possible de le faire. *** contribuerait à empêcher la surfacturation et aiderait la GRC à contenir les coûts liés aux PSMR.

Faute de surveillance adéquate à l'échelle nationale et dans les divisions, les dirigeants des RH et de GGC ne disposent pas de l'information dont ils ont besoin pour exercer une supervision leur permettant de déterminer si les PSMR sont gérées efficacement et si les dépenses approuvées relativement aux soins de santé sont appropriées. Les officiers responsables et les gestionnaires ne sont pas en mesure d'évaluer le caractère approprié des dépenses qu'ils approuvent ni de superviser le travail effectué par les employés de leur service, car ils n'ont pas accès aux mêmes renseignements que leur personnel, mais seulement à des informations limitées.

À l'exception des rapports exigés aux termes du marché visant le SFTDSS, les données sur le rendement ne sont pas suffisamment utilisées pour faciliter la surveillance, la prise de décisions de gestion et l'affectation des ressources. Il s'agit là d'une lacune attribuable à l'absence de régime de surveillance bien défini. Les cadres supérieurs des RH et de GGC devraient déterminer quelles données sur le rendement leur manquent actuellement pour pouvoir assurer une surveillance (telles que la ventilation des demandes saisies sous les codes utilisés pour les SSC, les SST liés à une EPS et les SST visant une BMLT) et comment ils peuvent les recueillir périodiquement et les utiliser.

Des ressources qui pourraient s'avérer fort utiles pour la détermination des risques et des possibilités entourant les PSMR ne sont pas suffisamment utilisées; par exemple, il y aurait lieu de faire une analyse systématique des BMLT et de mieux tirer profit des décisions rendues au terme du processus de détermination de l'admissibilité ainsi que des rapports sur les médicaments. La non-exploitation de ces ressources empêche la GRC de pallier rapidement les nouveaux risques et complique ses efforts de prévention des BMLT. Le fait de miser davantage sur la détermination et la gestion des risques pourrait aussi contribuer à réduire le coût global des PSMR.

Aucun processus officiel n'a été mis en place au sein de la GRC pour ***. En négligeant le recouvrement des sommes dues, la GRC manque à son devoir d'intendance des ressources et rate une occasion de contrôler les coûts liés aux PSMR.

L'absence de mesures de contrôle visant spécifiquement les frais de santé traités dans TEAM représente un risque pour la GRC et a faussé les données sur les coûts de santé associés aux différentes catégories d'employés. La GRC n'a mis en place aucun processus pour effectuer la surveillance, l'examen ou l'assurance de la qualité ***. L'établissement d'un tel processus aiderait à relever, à contrer et à corriger les erreurs et les irrégularités dans le traitement des frais de santé engagés pour des membres réguliers et faciliterait les recouvrements connexes.

Au caractère insuffisant de la formation et des consignes données aux employés des BDSSST se conjuguent le manque de surveillance des demandes de prestations et des frais de santé des membres réguliers ainsi que la faible supervision exercée par les dirigeants de Santé et Sécurité au travail et de GGC, autant de lacunes dont il résulte un risque accru de voir survenir d'autres erreurs, remboursements en double et irrégularités dans le recours aux prestations de santé.

5.0 Recommandations

1. La DPRH devrait faire un suivi à l'égard de toutes les factures en double relevées dans le cadre de la vérification, y compris pour recouvrer les sommes dues, et devrait évaluer le besoin d'analyser de plus près les autres demandes de règlement des fournisseurs chez qui une double facturation a été constatée. La DPRH devrait diriger ces travaux et consulter le DPFA et le sous-commissaire à la PF s'il y a lieu.

2. La DPRH devrait veiller à ce que le chapitre XIV.1. du MA soit mis à jour pour assurer l'application uniforme des exigences de la politique. Des consignes détaillées doivent aussi être données aux intervenants qui jouent un rôle crucial dans le processus de traitement des PSMR, notamment les officiers responsables ou les gestionnaires des BDSSST, les médecins-chefs et les coordonnateurs des prestations, afin d'assurer la normalisation des pratiques, le traitement adéquat des demandes de prestations et le contrôle des coûts.
   1. Établir des critères et des consignes visant les BMLT les plus courantes, les mesures acceptables pour maintenir l'aptitude au travail d'un membre régulier et les traitements appropriés.
   2. Donner des consignes aux coordonnateurs des prestations en ce qui concerne la création d'autorisations dans le portail du SFTDSS et établir des seuils axés sur le risque au-delà desquels un examen obligatoire devra être effectué par un superviseur.
   3. Examiner la structure de gouvernance et définir les exigences des postes d'officier responsable ou de gestionnaire de BDSSST afin de garantir que les titulaires de ces postes sont capables de remplir adéquatement leur mandat. Ce travail doit inclure l'établissement de mécanismes permettant aux officiers responsables ou aux gestionnaires des BDSSST d'avoir accès à des renseignements suffisants pour pouvoir surveiller le travail du personnel des Services de santé, y compris celui des médecins-chefs, et exercer correctement leurs pouvoirs au titre de la LGFP.
   4. Renforcer les mesures de contrôle entourant ***.

3. La DPRH devrait clarifier les exigences relatives au traitement des frais de santé dans TEAM et aux codes financiers utilisés à cette fin. En particulier, les dépenses portées aux comptes de GL liés à la santé des membres réguliers (430, 432, 433, 434, 435 et 1299) doivent être surveillées, et toute dépense inhabituelle doit être examinée de plus près. La DPRH devrait diriger ces travaux et consulter le DPFA s'il y a lieu.

4. La DPRH devrait s'assurer que les RH :
   1. Exploitent les données sur le rendement fournies par le tiers administrateur dans le cadre du marché visant le SFTDSS, y compris les rapports sur les médicaments, les rapports PVAC et les rapports sur les suppressions, afin de gérer les risques et de soutenir la prise de décisions.
   2. Déterminent quelles données sur le rendement leur manquent actuellement pour pouvoir cerner les risques liés aux PSMR et exercer une surveillance, et comment recueillir et utiliser ces données.
   3. Recourent à l'analyse de données et à d'autres techniques de vérification axées sur les risques pour surveiller les demandes de PSMR traitées dans le SFTDSS et les frais de santé de membres réguliers saisis dans TEAM, afin d'assurer la conformité aux politiques, aux procédures et aux pouvoirs prévus dans la LGFP et afin de relever les frais irréguliers ou les paiements en double nécessitant un examen plus approfondi.

5. La DPRH devrait établir un processus officiel pour ***.

6. La DPRH devrait, en collaboration avec le sous-commissaire à la PF, clarifier et définir de façon plus détaillée les rôles et les responsabilités de PSMDI de la PF, du Groupe de la Directive sur le service extérieur et des BDSSST, y compris en matière de surveillance des dépenses, afin de garantir que les ressources affectées à l'APC ne sont pas utilisées pour traiter des demandes de remboursement de frais de santé non liés à une mission.

7. Le DPFA devrait examiner les utilisateurs de TEAM, particulièrement à l'extérieur de GGC, afin de limiter les droits d'accès pour le traitement des factures aux bons employés.

Annexe A – Objectif et critères

Objectif

Déterminer s'il y a en place un cadre de contrôle de gestion efficace et si les frais de santé facturés à la GRC pour des membres réguliers sont appropriés ^{Note de fin de texte 12} .

Critère 1

Une structure de gouvernance existe et garantit que le processus applicable aux PSMR est bien établi et bien compris.

Critère 2

Les dépenses associées aux PSMR sont conformes aux politiques, aux procédures et aux pouvoirs financiers délégués.

Annexe B – Tendances des coûts de santé selon l'exercice ^{Note de fin de texte 13}

Annexe C – Plan d'action de la direction

Date de modification :

1969-12-31