Rapport annuel de 2020 sur le recours des dispositions du régime de justification de l’application de la loi par la GRC

I. Introduction

Les articles 25.1 à 25.4 du Code criminel fournissent une justification limitée, sur le plan juridique, d'actes et d'omissions qui constitueraient par ailleurs des infractions s'ils étaient commis par des agents de la paix spécialement désignés (et les personnes qui agissent sous leur direction) dans le cadre d'une enquête sur une infraction d'une loi fédérale, dans la mise en application d'une loi fédérale ou dans le cadre d'une enquête sur une activité criminelle.^{Footnote 1} Les dispositions du régime de justification de l'application de la loi sont assujetties à une exigence juridique en matière du caractère raisonnable et de la proportionnalité.

Les dispositions du régime de justification de l'application de la loi prévoient aussi l'établissement d'un système de responsabilisation en vertu duquel l'autorité compétente – le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre), dans le cas de membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) – est tenue par la loi de rendre public un rapport annuel sur le recours, par des membres de la GRC, à des dispositions précises du régime de justification de l'application de la loi.^{Footnote 2}

Le ministre doit rapporter notamment :

• le nombre de fois où, en raison d'une situation d'urgence, un fonctionnaire supérieur a procédé à une désignation temporaire en vertu du paragraphe 25.1(6);^{Footnote 3}
• le nombre de fois où un fonctionnaire supérieur a autorisé un fonctionnaire public, en vertu de l'alinéa 25.1(9)(a), à commettre un acte ou une omission qui constituerait par ailleurs une infraction et qui entraînerait vraisemblablement la perte de biens ou des dommages importants à ceux-ci, ou a ordonné à une personne de commettre un acte ou une omission qui constituerait par ailleurs une infraction;^{Footnote 4}
• le nombre de fois où un fonctionnaire public a agi sans l'autorisation d'un fonctionnaire supérieur en raison d'une situation d'urgence aux termes de l'alinéa 25.1(9)(b);^{Footnote 5}
• la nature des activités qui faisaient l'objet de l'enquête dans les circonstances;^{Footnote 6}
• la nature des actes ou des omissions, qui constitueraient par ailleurs des infractions, qui ont été commis dans ces cas.^{Footnote 7}

Le premier rapport annuel sur le recours par la GRC à des dispositions particulières du régime de justification de l'application de la loi a été préparé en 2002 et déposé au Parlement le 13 juin 2003.

Le présent rapport porte sur le recours par la GRC à des dispositions précises du régime de justification de l'application de la loi entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2019, et il ne contient aucun renseignement dont la divulgation ne compromettrait pas une enquête en cours relativement à une infraction à une loi fédérale ou nuirait à une telle enquête.^{Footnote 8}

II. Vue d'ensemble du Régime de Justification de l'application de la Loi

En avril 1999, dans la décision R. c. Campbell et Shirose, la Cour suprême du Canada a déclaré qu'en vertu de la common law, les policiers ne jouissent pas d'une immunité lorsqu'ils commettaient des actes criminels au cours d'une enquête.^{Footnote 9} La Cour ajoutait que « s'il y a lieu de conférer à la police une certaine forme d'immunité d'intérêt public… il revient au Parlement de circonscrire la nature et la portée de l'immunité ainsi que les faits qui y donnent ouverture ».^{Footnote 10}

En réponse, le Parlement a mis en application les dispositions du régime de justification de l'application de la loi, qui font l'objet des articles 25.1 à 25.4 du Code criminel, et qui ont été promulguées le 1er février 2002. Ces dispositions prévoient une justification limitée des actes et des omissions qui constitueraient par ailleurs des infractions s'ils étaient commis par des agents de la paix spécialement désignés (et les personnes qui agissent sous leur direction) dans le cadre d'une enquête sur une infraction à une loi fédérale, dans la mise en application d'une loi fédérale ou dans le cadre d'une enquête sur une activité criminelle. Ces dispositions prévoient aussi l'établissement d'un système de responsabilisation.

Les actes ou omissions par ailleurs illicites en vertu des dispositions du régime de justification de l'application de la loi sont assujetties à une exigence juridique en matière du caractère raisonnable et de la proportionnalité.^{Footnote 11} Le caractère raisonnable et la proportionnalité sont évalués à la lumière des circonstances et en tenant compte de certaines questions telles que la nature de l'acte ou de l'omission, la nature de l'enquête et la disponibilité raisonnable d'autres moyens pour exécuter les tâches des agents. Certains types de conduite, comme le fait de causer des lésions corporelles, de porter atteinte à l'intégrité sexuelle d'une personne ou de tenter volontairement d'entraver, de détourner ou de contrecarrer le cours de la justice, sont expressément exclus des dispositions du régime de justification de l'application de la loi.^{Footnote 12}

Les dispositions du régime de justification de l'application de la loi créent également un système de responsabilisation. Un élément essentiel des dispositions du régime de justification de l'application de la loi est qu'elles ne s'appliquent qu'aux fonctionnaires publics spécialement désignés.^{Footnote 13} Dans le cas des membres de la GRC, le Ministère est l'autorité compétente responsable de désigner ces fonctionnaires publics.^{Footnote 14}

Le ministre est également responsable de la désignation des fonctionnaires supérieurs, qui le conseilleront par la suite à propos des désignations de fonctionnaires publics.^{Footnote 15} En temps normal, seul le ministre peut désigner des agents de la GRC comme fonctionnaires publics. Mais quand l'urgence de la situation l'exige, un fonctionnaire supérieur peut désigner des fonctionnaires publics à titre temporaire. Un fonctionnaire supérieur peut lui-même désigner un fonctionnaire public pour une période maximale de 48 heures, s'il estime qu'en raison de l'urgence de la situation, le ministre peut difficilement le désigner, ou s'il estime que le fonctionnaire public est justifié de commettre un acte ou une omission qui constituerait par ailleurs une infraction.^{Footnote 16}

Un fonctionnaire public doit recevoir l'autorisation écrite d'un fonctionnaire supérieur pour commettre un acte ou une omission qui constituerait par ailleurs une infraction et qui entraînerait vraisemblablement la perte de biens ou des dommages importants à ceux-ci, ou pour ordonner à une personne de commettre un acte ou une omission qui constituerait par ailleurs une infraction.^{Footnote 17} Dans ces cas, le fonctionnaire supérieur croit que la commission de l'acte ou de l'omission est, par rapport à la nature de l'infraction ou des activités criminelles faisant l'objet de l'enquête, à la nature de l'enquête et la disponibilité raisonnable d'autres moyens de s'acquitter des fonctions du fonctionnaire est juste et proportionnelle dans les circonstances.

Un fonctionnaire public peut, sans autorisation écrite d'un fonctionnaire supérieur, commettre un acte ou une omission qui constituerait par ailleurs une infraction et qui entraînerait vraisemblablement la perte de biens ou des dommages importants à ceux‑ci, ou ordonner à une personne de commettre un acte ou une omission qui constituerait par ailleurs une infraction, dans des circonstances bien précises. Ce fonctionnaire public doit cependant croire, pour des motifs raisonnables, que les conditions pour obtenir l'autorisation sont réunies, mais que son obtention est difficilement réalisable et que l'acte ou l'omission est nécessaire afin :

• de préserver la vie ou la sécurité d'une personne;^{Footnote 18}
• d'éviter de compromettre la confidentialité de l'identité d'un fonctionnaire public ou d'un informateur ou celle d'une personne agissant sous la direction et l'autorité d'un fonctionnaire public;^{Footnote 19}
• de prévenir la perte ou la destruction imminente d'éléments de preuve d'un acte criminel.^{Footnote 20}

III. Statistiques

III.I Désignation : situation d'urgence

Pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020, la GRC rapporte que les fonctionnaires supérieurs ont procédé à aucune désignation temporaire pour les investigations qui ont été complétées.

III.II Autorisations accordées pour commettre des actes ou omissions

Pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020, la GRC rapporte n'avoir autorisé aucun fonctionnaire public par des fonctionnaires supérieurs à commettre des actes ou omissions justifiés qui constitueraient par ailleurs des infractions et qui entraîneraient vraisemblablement la perte de biens ou des dommages importants à ceux‑ci.

Pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020, la GRC rapporte qu'aucune autorisation n'a été accordée à des fonctionnaires publics par des fonctionnaires supérieurs pour qu'ils puissent ordonner à une autre personne de commettre un acte ou une omission justifiés qui constituerait par ailleurs une infraction.

III.III Nombre de fois que des fonctionnaires publics ont commis un acte ou une omission sans autorisation écrite du fonctionnaire supérieur

Pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020, la GRC rapporte qu'aucun fonctionnaire public n'a agi sans l'autorisation officielle écrite d'un fonctionnaire supérieur en raison de situation d'urgence.

IV. Conclusion

Entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2020, soit la dix-neuvième année de l'application des articles 25.1 à 25.4 du Code criminel, la GRC a procédé à aucune désignation temporaire dans le cadre des enquêtes qui ont été conclues.

Aucune autorisation n'a été accordée à un fonctionnaire public par des fonctionnaires supérieurs pour commettre des actes ou des omissions justifiés qui constitueraient par ailleurs des infractions et qui entraîneraient vraisemblablement la perte de biens ou des dommages importants à ceux-ci.

Aucune autorisation n'a été accordée par un fonctionnaire supérieur qui permettrait à un fonctionnaire public désigné d'ordonner à une personne de commettre un certain nombre d'actes ou omissions justifiés qui constitueraient par ailleurs une infraction.

Aucun fonctionnaire public désigné n'a agi sans l'autorisation officielle d'un fonctionnaire supérieur en raison de situation d'urgence.

2020 Annual Report on the RCMP’s Use of the Law Enforcement Justification Provisions

I. Introduction

Sections 25.1-25.4 of the Criminal Code provide a limited justification at law for acts and omissions that would otherwise be offences when committed by specially designated law enforcement officers (and those acting under their direction) while investigating an offence under federal law, enforcing a federal law, or investigating criminal activity.^{Footnote 1} The law enforcement justification provisions are subject to a legal requirement of reasonableness and proportionality.

The law enforcement justification provisions also establish a system of accountability that includes a requirement under which the competent authority - the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness (Minister), in the case of members of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) - must make public an annual report on the use of specific portions of the law enforcement justification provisions by members of the RCMP.^{Footnote 2}

In particular, the Minister must report:

• the number of times, due to exigent circumstances, a senior official made temporary designations under subsection 25.1(6)^{Footnote 3}
• the number of times a senior official authorized a public officer under paragraph 25.1(9)(a) to commit an act or omission that would otherwise constitute an offence, and that would be likely to result in loss of or serious damage to property, or to direct a person to commit an act or omission that would otherwise constitute an offence^{Footnote 4}
• the number of times a public officer proceeded without an authorization from a senior official, due to exigent circumstances under paragraph 25.1(9)(b)^{Footnote 5}
• the nature of the conduct being investigated in these instance^{Footnote 6}
• the nature of the acts or omissions, which would otherwise constitute offences, that were committed in these instances^{Footnote 7}

The first annual report on the RCMP's use of specific portions of the law enforcement justification provisions was prepared for 2002 and was tabled in Parliament on June 13, 2003.

This report addresses the RCMP's use of specific portions of the law enforcement justification provisions from January 1, 2019 to December 31, 2019, and only includes information the disclosure of which would not compromise or hinder an ongoing investigation of an offence under an Act of Parliament.^{Footnote 8}

II. Overview of the Law Enforcement Justification Regime

In April 1999, the Supreme Court of Canada's judgment in R. v. Campbell and Shirose declared that under the common law, police are not immune from criminal liability for criminal acts they commit during an investigation.^{Footnote 9} The Court also stated that, "if some form of public interest immunity is to be extended to the police…it should be left to Parliament to delineate the nature and scope of the immunity and the circumstances in which it is available".^{Footnote 10}

In response, Parliament enacted the law enforcement justification provisions, set out in sections 25.1-25.4 of the Criminal Code, which were proclaimed on February 1, 2002. The provisions provide a limited justification at law for acts or omissions that would otherwise constitute offences when committed by specially designated law enforcement officers (and those acting under their direction) while investigating an offence under federal law, enforcing a federal law, or investigating criminal activity. The provisions also establish a system of accountability.

The otherwise unlawful acts or omissions under the law enforcement justification provisions are subject to a legal requirement of reasonableness and proportionality.^{Footnote 11} This legal requirement is assessed in the circumstances through consideration of such matters as the nature of the act or omission, the nature of the investigation, and the reasonable availability of other means for carrying out the officer's duties. Certain types of conduct, such as intentionally causing bodily harm, violating the sexual integrity of a person and willfully attempting to obstruct, pervert or defeat the course of justice, are expressly excluded from the justification provisions.^{Footnote 12}

The law enforcement justification provisions also establish a system of accountability. An essential element of the law enforcement justification provisions is that they apply to only specially designated public officers.^{Footnote 13}

In the case of RCMP members, the Minister is the competent authority responsible for designating these public officers.^{Footnote 14}

The Minister is also responsible for designating senior officials, who then advise the Minister on public officer designations.^{Footnote 15} Under ordinary circumstances, only the Minister may issue public officer designations to RCMP members; however, in exigent circumstances, a senior official may make temporary public officer designations. A senior official may designate a public officer for a period of 48 hours or less if the senior official believes that due to exigent circumstances, it is not feasible for the Minister to designate a public officer and under the circumstances, the public officer would be justified in committing an act or omission that would otherwise constitute an offence.^{Footnote 16}

A public officer must receive a written authorization from a senior official for acts or omissions that would otherwise constitute an offence and that would likely result in loss of, or serious damage to, property, or for directing another person to commit an act or omission that would otherwise constitute an offence.^{Footnote 17} In these cases, the senior official believes that committing the act or omission, as compared to the nature of the offence or criminal activity being investigated, the nature of the investigation, and the reasonable availability of other means for carrying out the officer's duties is reasonable and proportional in the circumstances.

A public officer may only proceed without a written authorization from a senior official for acts or omissions that would otherwise constitute an offence and that would likely result in loss of or serious damage to property, or for directing another person to commit an act or omission that would otherwise constitute an offence, under very limited circumstances. He or she must believe, on reasonable grounds, that the grounds for obtaining an authorization exist, but it is not feasible under the circumstances to obtain the authorization, and that the act or omission is necessary to:

• preserve the life or safety of a person^{Footnote 18}
• avoid compromising the identity of a public officer acting in an undercover capacity, a confidential informant, or a person acting covertly under the direction and control of a public officer^{Footnote 19}
• prevent the imminent loss or destruction of evidence of an indictable offence^{Footnote 20}

III. Statistics

III.I Emergency Designations, section 25.1(6)

From January 1, 2020 to December 31, 2020, the RCMP reports that the senior officials made no emergency designations for investigations that have been concluded.

III.II Authorizations for Specific Acts and Omissions, section 25.1(9)(a)

From January 1, 2020 to December 31, 2020, the RCMP reports that no authorizations were granted to public officers by senior officials to commit justified acts or omissions that would otherwise constitute offences and that would likely result in loss of or serious damage to property.

From January 1, 2020 to December 31, 2020, the RCMP reports that no authorizations were granted by senior officials authorizing public officers to direct another person to commit acts or omissions that would otherwise constitute offences.

III.III Instances of Public Officers Proceeding Without Senior Official Authorization, section 25.1(9)(b)

From January 1, 2020 to December 31, 2020, the RCMP reports that no public officers proceeded without a senior official's written authorization due to exigent circumstances.

IV. Conclusion

Between January 1, 2020 to December 31, 2020, in the "eighteenth" year of the operation of sections 25.1 to 25.4 of the Criminal Code, the RCMP made no emergency designations for investigations that have been concluded.

No authorizations were granted to public officers by senior officials to commit acts or omissions that would otherwise constitute offences and that would likely result in loss of or serious damage to property.

There were no authorizations granted under which a senior official authorized a designated public officer to direct another person to commit a number of acts or omissions that would otherwise constitute offences.

There were no cases in which a designated public officer proceeded without a senior official's authorization due to exigent circumstances.