Évaluation de la subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l’exercice de leurs fonctions - Sommaire

Au sujet du programme

Le programme de subvention vise à fournir une assistance financière et des soins de santé aux membres de la GRC ainsi qu'à leur famille, dans les situations où, en raison de leur travail, ces membres décèdent ou sont atteints d'une blessure ou d'une maladie nuisant à leur qualité de vie.

En 2002, Anciens Combattants Canada (ACC) a assumé l'entière responsabilité de l'examen des demandes de pension d'invalidité ainsi que du calcul et du versement des prestations connexes à tous les clients admissibles de la GRC. La GRC transfère des fonds à ACC par voie de règlement interministériel pour couvrir le coût des pensions d'invalidité et des indemnités spéciales.

Le nombre de bénéficiaires de pension d'invalidité de la GRC est passé de 11 218 en 2013-2014 à 14 656 en 2017-2018, ce qui représente une augmentation de 31 %. Parmi ces bénéficiaires, 93 % sont d'actuels ou d'anciens membres réguliers ou civils de la GRC, et 7 % sont des survivants et des personnes à charge.

Les dépenses relatives à la subvention ont grimpé de 132,1 M$ en 2013-2014 à 212,9 M$ en 2017-2018, soit une hausse de 61 %. En 2017-2018, la proportion de la subvention qui sert au versement de pensions d'invalidité à des membres actuels ou anciens et à des survivants s'élevait à 96 % (205,2 M$), et la proportion servant au versement d'indemnités spéciales, à 4 % (7,7 M$).

Objet de l'évaluation

L'évaluation a porté sur la pertinence et le rendement du programme de subvention entre avril 2013 et mars 2018. De nombreuses sources de données ont été analysées pour servir d'assise aux constatations et aux recommandations énoncées dans le rapport.

Constatations

L'évaluation a confirmé que les besoins comblés au moyen de la subvention demeurent importants et qu'ils vont croissant. Le nombre de clients de la GRC et le niveau d'indemnisation qui leur est offert ont augmenté progressivement au cours de la période visée, et selon les prévisions établies, les membres de la GRC et les survivants de ces derniers qui touchent une pension d'invalidité deviendront de plus en plus nombreux.

Le programme de subvention cadre avec le résultat stratégique « Sécurité du revenu pour les membres de la GRC et leurs survivants en cas de décès ou d'invalidité » visé par la GRC et avec le résultat de haut niveau « Sécurité du revenu et de l'emploi pour les Canadiens » visé par le gouvernement du Canada.

Les rôles et les responsabilités généraux de la GRC et d'ACC quant aux fonctions de transfert et d'administration de la subvention sont clairement définis. À la GRC, les rôles et les responsabilités des directions concernées sont également clairs, mais la communication et les échanges d'information sur certains points clés laissent à désirer. La gouvernance de la subvention au sein de la GRC n'est pas clairement définie.

Dans l'ensemble, le programme de subvention atteint son objectif, qui est de fournir une assistance financière et des soins de santé aux membres de la GRC et à leurs survivants. L'évaluation a toutefois révélé que le délai de prestation de services aux clients de la GRC était devenu plus long au cours de la période visée. L'analyse secondaire du sondage de 2017 auprès de la clientèle a dégagé des possibilités d'amélioration au chapitre de la prestation des services. De plus, la conformité aux normes de service a graduellement baissé, et la cible établie dans ces normes n'est pas atteinte à l'heure actuelle. Un financement supplémentaire provenant de l'augmentation des frais annuels vient soutenir la capacité d'ACC à offrir des services aux clients de la GRC.

Des contrôles internes sont en place pour les activités financières du programme de subvention. La GRC reçoit des rapports mensuels et annuels, en plus d'effectuer ses propres analyses ponctuelles de la subvention. L'évaluation a toutefois mené au constat que la GRC n'utilisait pas pleinement les données d'ACC sur les cas d'invalidité.

Recommandations

Trois recommandations ont été formulées à la lumière des constatations ressorties de l'évaluation :

• Élaborer un modèle de gouvernance interne qui décrit clairement le rôle des directions et des sous-directions de la GRC dans l'administration et la gestion de la subvention.
• Accroître les consultations entre les partenaires qui participent à l'exécution du programme de subvention pour combler les lacunes dans l'information et éclairer la prise de décisions.
• Outre les mesures prises comme suite à la recommandation formulée dans l'évaluation de 2013-2014, examiner davantage la possibilité d'utiliser les données d'ACC pour relever les nouveaux risques, élaborer des mesures de prévention des blessures et en établir la priorité.

Pour de plus amples renseignements ou pour voir le rapport dans son intégralité, visitez notre page : Vérification interne, Évaluation et Examen.

Status report on projects operating with specific Treasury Board approval

Additional notes

1. The RCMP's approved Investment Plan (March 2015) provides increased project authorities for the RCMP. New projects are assessed based on their level of complexity and risk to determine if they fall within the RCMP's Organizational Project Management Capacity Rating and, therefore, do not require approval by Treasury Board.
2. Projects included in the above table are for those projects which required Treasury Board approval prior to the receipt of the increased authorities or which fall outside of the RCMP's authority based on the Investment Plan.
3. Original and Revised Estimated Total Costs and Actual Costs to date align, where appropriate, with the RCMP's Investment Plan and reflect the RCMP's portion only, net of GST, Transfers to Public Services and Procurement Canada (PSPC), Employee Benefit Plan Costs, and Accommodation Costs.
4. Actuals reflect the RCMP's portion only, net of GST, Transfer to PSPC, Employee Benefit Plan Costs, and Accommodation Costs.
5. Project details include Capital and O&M expenditures, where applicable
6. PPA – Preliminary Project Approval

Rapport d’étape sur les projets visés par une approbation spéciale du Conseil du Trésor

Notes supplémentaires

1. Le plan d'investissement approuvé de la GRC (mars 2015) donne à la GRC des pouvoirs accrus de dépenser dans le cadre des projets. Les nouveaux projets sont évalués selon leur niveau de complexité et de risque pour déterminer s'ils se situent dans la catégorie de capacité organisationnelle de gestion de projet de la GRC, et par conséquent, s'ils n'ont pas à être approuvés par le Conseil du Trésor (CT).
2. Les projets compris dans le tableau précédent sont ceux qui devaient être approuvés par le CT avant l'obtention des nouvelles autorisations ou qui débordent le cadre de l'autorisation accordée à la GRC en fonction du plan d'investissement.
3. L'estimation initiale et l'estimation révisée des coûts totaux ainsi que les coûts réels à ce jour cadrent bien, le cas échéant, avec le plan d'investissement de la GRC et reflètent uniquement la partie propre à la GRC, laquelle ne comprend pas la TPS, les transferts à Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), les coûts des régimes d'avantages sociaux des employés ou les frais des locaux.
4. Les coûts réels totaux ne reflètent que la partie propre à la GRC, laquelle ne comprend pas la TPS, le transfert à SPAC, les coûts des régimes d'avantages sociaux des employés, ou les frais des locaux.
5. Les données et les dépenses relatives aux projets comprennent les dépenses en capital et les dépenses de fonctionnement et d'entretien, le cas échéant.
6. APP : Approbation préliminaire de projet.

Evaluation of the Grant to Compensate Members of the RCMP for Injuries Received in the Performance of their Duties - Full Report

July 19, 2019

Table of contents

• Acronyms/Definitions
• Executive Summary
  • Introduction
  • Program Profile
  • What we examined
  • What we found
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Purpose of the Evaluation
  • 1.2 Evaluation Scope and Context
• 2.0 Evaluation Methodology
  • 2.1 Evaluation Approach and Design
  • 2.2 Data Sources
  • 2.3 Considerations and Limitations
• 3.0 Program Overview
  • 3.1 Program Description
  • 3.2 Program Profile and Funding
• 4.0 Findings
  • 4.1 Relevance
  • 4.2 Performance – Efficiency and Economy
• 5.0 Conclusions and Recommendations
• 6.0 Management Response and Action Plan
  • 6.1 Management Response
  • 6.2 Action Plan for CHRO
• End Notes

Acronyms/Definitions

ARLU

Annual Reference Level Updates

CHRO

Chief Human Resources Officer

FAA

Financial Administration Act

LO

Liaison Officer

MOU

Memorandum of Understanding

OSI

Operational Stress Injury

OSFI

Office of the Superintendent of Financial Institutions

PTSD

Post Traumatic Stress Disorder

PMEC

Performance Measurement and Evaluation Committee

RCMP

Royal Canadian Mounted Police

RCMPPCA

Royal Canadian Mounted Police Pension Continuation Act

RCMPSA

Royal Canadian Mounted Police Superannuation Act

VAC

Veterans Affairs Canada

VRAB

Veterans Review and Appeal Board

Executive Summary

Introduction

This report presents the results of the Evaluation of the Grant to Compensate Members of the RCMP for Injuries Received in the Performance of Their Duties conducted by National Program Evaluation Services of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) in 2018-19.

Program Profile

The Grant to Compensate Members of the RCMP for Injuries Received in the Performance of Their Duties is a quasi-statutory payment program introduced in 1959. The objective of the grant is to provide financial and health care assistance to members of the RCMP and their families in the event of a service-related death and/or injuries/illness leading to a loss of quality of life. The RCMP is responsible for providing approved health care benefits to current and former members who became entitled to an award due to injury or death pursuant to Part II of the RCMP Superannuation Act.

Regular and civilian members of the RCMP (and their surviving dependents) apply for a Disability Pension through Veterans Affairs Canada (VAC) who are responsible for the adjudication of claims in accordance with the Pension Act for any permanent work-related illness, injury or death. Since VAC does not have the legislative authority to provide pension awards to eligible civilian and regular members, the RCMP transfers funds to VAC for the cost of Disability Pensions and Special Awards to RCMP members by the way of an Interdepartmental Settlement. The funds of the Grant are transferred to VAC for administration, management, and disbursement of funds.

RCMP internal responsibilities of the Grant are shared between various directorates under the authority of the Chief Human Resources Officer (CHRO).

During fiscal year 2017-18, RCMP Disability Pension and Special Award expenditures were $212.9 million; an increase of 15% from $185.5 million in 2016-17. There has been a 31% increase in RCMP Disability Pension recipients from 2012-13 to 2017-18, an increase on average of 6% in each of the past five years. As of March 2018, there were 14,656 RCMP Disability Pension clients of which 13,570 were regular and civilian members and 1,086 were survivors.^{Footnote 1}

What we examined

The objective of the evaluation is to provide a neutral, timely and evidence-based assessment of the relevance and performance of the Grant from April 1, 2013 to March 31, 2018. The following evaluation questions were examined:

1. Is there a continued need for the Grant?
2. Is the objective of the Grant consistent with departmental and government-wide priorities?
3. Are the roles and responsibilities of the RCMP and VAC clearly defined and understood?
4. To what extent is the Grant achieving its goal?
5. Are delivery and payments of disability pensions and special allowances to RCMP clients satisfactory and in accordance with established service standards?
6. What are the oversight and reporting mechanisms in place for the Grant?
7. Does the current transfer mechanism support the timely, cost effective, and efficient transfer of funds to VAC?

The Grant was previously evaluated in 2013-14. The following recommendations were made:

1. Roles, authorities and responsibilities of RCMP Human Resources policy centers involved in the administration and management of the Grant need to be articulated and clarified to allow for better internal oversight, meaningful involvement and enhanced opportunities to provide input in development of VAC disability policies and processes that impact RCMP clients
2. The RCMP must leverage VAC information and complete analysis to develop an understanding of disability data, key causes of disability conditions as well as age and gender effect on work related injuries that cause disability.

What we found

1. There continues to be a significant and increasing need for the Grant to compensate regular and civilian members of the RCMP and their survivors for injuries received in the performance of their duties.
2. The objectives of the Grant are aligned with RCMP and the Government of Canada's strategic outcomes and legislative authorities.
3. Overall roles and responsibilities between the RCMP and VAC are clearly defined. However, communication and information-sharing were lacking in key areas and the Grant's governance was not clearly articulated.
4. The Grant is achieving its goal to provide financial assistance to RCMP members and their survivors in the event of injuries/illness and/or death occurring while on duty; however, the timeliness of services to RCMP clients decreased over the period of review.
5. Internal controls and reporting mechanisms were in place for the delivery of the Grant. While data is collected by VAC, its use by the RCMP could be further explored.
6. The current transfer mechanism is timely, cost-effective and efficient. No other viable alternatives were identified.

Based on the findings of the evaluation, it is recommended that the Chief Human Resources Officer (CHRO):

1. Develop an internal governance model that clearly outlines the involvement of RCMP branches/directorates in the administration and management of the Grant.
2. Enhance consultations between partners involved in the Grant to mitigate information gaps and inform decision making.
3. In addition to the efforts taken as a result of the recommendation from the 2013-14 evaluation, further explore the use of available VAC data to identify emerging areas of risk and support the prioritization and development of injury prevention measures.

1.0 Introduction

1.1 Purpose of the Evaluation

This report presents the results of the Evaluation of the Grant to Compensate Members of the RCMP for Injuries Received in the Performance of Their Duties conducted by National Program Evaluation Services of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) in 2018-19. The evaluation was conducted in compliance with the Section 42.1 of the Financial Administration Act that requires all ongoing programs of grants and contributions to be evaluated every five years. The objective of the evaluation was to provide a neutral, timely and evidence-based assessment of the Grant.

The evaluation commenced in September 2018 and concluded in July 2019 with a presentation to the RCMP Performance Measurement and Evaluation Committee (PMEC). The report received the Commissioner's approval on August 7, 2019.

1.2 Evaluation Scope and Context

The evaluation focused on the relevance and performance of the Grant against its stated objective to provide financial and health care assistance to regular and civilian members of the RCMP and their families in the event of illness or death occurring as a consequence of their duties. The scope of the evaluation covered the five-year period from April 1, 2013 to March 31, 2018.

The evaluation assessed:

1. Relevance of the Grant:
   • A continued need for the Grant
   • The alignment of the Grant with departmental and government-wide priorities
   • Alignment and clarity of roles and responsibilities as they pertain to the Grant
2. Performance of the Grant in terms of:
   • Effectiveness:
     • The extent to which the Grant is achieving its stated goal
     • Whether compensation claims and payments of disability pensions and special allowances to RCMP clients are administered within established service standards
     • Whether RCMP clients receiving disability pensions are satisfied with the VAC services received
     • Oversight and reporting mechanisms in place for the Grant
   • Efficiency:
     • Whether current transfer mechanism supports the timely, cost effective, and efficient transfer of funds to VAC.

The evaluation was undertaken in line with the Treasury Board Policy on Results (2016), which requires departments to measure and evaluate performance, using the resulting information to manage and improve programs, policies and services.

Previous Evaluation

The previous evaluation completed in 2014 found that there was a significant and increasing need for the Grant and that it was achieving its objective. It also found that VAC services were conducted according to policy; however, RCMP internal governance needed to be better defined and communicated. In addition it noted that the RCMP would benefit by making better use of disability pension related information and reports produced by VAC. The Program responded to the recommendations by completing and communicating a VAC/RCMP disability management business process map to all stakeholders. It also initiated and conducted an annual analysis of VAC data on the top 10 RCMP disability conditions to improve the prevention of work related injuries and communicated the analysis through the RCMP Occupational Health and Safety Annual Performance Reports.

2.0 Evaluation Methodology

2.1 Evaluation Approach and Design

A theory-based approach was used for this evaluation. NPES applied triangulation as an analytical method, where multiple lines of evidence helped corroborate findings. The objective of the evaluation was to assess the relevance and performance of the Grant to compensate members of the RCMP for injuries received in the performance of their duties. Qualitative and quantitative information was utilized to inform findings, to provide recommendations for improvement, and to help inform senior management decision-making.

2.2 Data Sources

The following lines of evidence were used to determine the findings and recommendations:

1. Document Review: Internal and external documents, such as foundational documents, performance related reports, previous assessments, operational documents and policies, were reviewed and analyzed. Secondary research was also reviewed to gather contextual information about the Grant and to inform evaluation questions. The review of secondary research and documentation from VAC was used given that the entire Grant is transferred to VAC for administration, management, and disbursement of funds.
2. Key Informant Interviews: A total of nine interviews were conducted with RCMP (n=7) and VAC (n=2) personnel involved with the administration of the Grant.
3. Data Analysis: Administrative, financial and performance measurement data from both RCMP and VAC was analyzed to create a profile of RCMP clients and inform the evaluation about the Grant's relevance and performance. Secondary analysis of VAC client surveys were reviewed to profile opinions and satisfaction of RCMP clients regarding VAC services.

2.3 Considerations and Limitations

A key consideration of the evaluation was to evaluate the role of the RCMP relating to the Grant, which is to administer the transfer of funds to VAC. It was beyond the scope of this evaluation to examine the qualifying criteria, processing, adjudication, and administration and management practices at VAC.

Health care benefits administered by VAC to all former RCMP regular member disability pensioners and both serving and former RCMP civilian disability pensioners are not funded by the grant and therefore were not included in the scope of the evaluation.

The evaluation also relied on the secondary research and documentation obtained from VAC. The RCMP was not able to independently assess the validity of the data.

Furthermore, RCMP disability benefit client figures presented in this report are not comparable to other reported RCMP figures such as those in the annually published VAC Facts and Figures (F&F) Book. This is due to the F&F using a service hierarchy, which may result in RCMP members with military service being reported under a different service category. Additionally, survivor counts may differ between overall RCMP and RCMP Disability Pensioner figures as some RCMP members may be receiving Disability Benefits as a surviving spouse of another RCMP member. As a result, the evaluation relied on the RCMP Demographic Profile data provided by VAC Statistics Directorate to more accurately reflect RCMP clients receiving disability benefits.

In order to mitigate the limitations, the evaluation used multiple lines of evidence, triangulation of data and validation of various directorates involved. National Program Evaluation Services used this approach in order to demonstrate reliability and validity of the findings and to ensure that conclusions and recommendations were based on objective and documented evidence.

3.0 Program Overview

3.1 Program Description

The Grant to compensate members of the RCMP for injuries received in the performance of their duties is a quasi-statutory payment program introduced in 1959. The objective of the grant is to provide financial and health care assistance to members of the RCMP and their families in the event of a service-related death and/or injuries/illness leading to a loss of quality of life.

The RCMP is responsible for providing approved health care benefits to current and former members who become entitled to an award due to injury or death. Part II of the RCMP Superannuation Act and Section 5 of the RCMP Pension Continuation Act provide the authority for a serving or discharged regular or civilian member of the RCMP who becomes permanently disabled as a result of, or through aggravation of, a duty-related illness or injury, to apply for Pension Act benefits.

In 2002, Veterans Affairs Canada (VAC) assumed full responsibility for the adjudication, calculation of benefits, and provision of disability pensions to all eligible RCMP clients. VAC provides disability pensions to four types of clients: veterans of the Second World War and/or the Korean War; civilians who served in close support of the Armed Forces during wartime; Canadian Forces (CF) members and veterans; and current and former members of the RCMP and their survivors.

A serving and/or former member of the RCMP may be eligible for Disability Pension benefits from VAC if he/she has or later developed a permanent disability resulting from an injury or disease that:

• arose out of, was directly connected with, or was aggravated by RCMP service
• was in whole or in part a consequence of the injury or the disease or was aggravated by the disease or illness
• was attributable to, incurred during, or aggravated by service in a Special Duty Area or Special Duty Operation

Regular and civilian members of the RCMP (and their surviving dependents) apply for a Disability Pension through VAC in accordance with the Pension Act for any permanent work-related illness, injury or death. Since VAC does not have the legislative authority to provide pension awards to eligible civilian and regular members, the RCMP pays VAC for the cost of Disability Pensions and Special Awards to RCMP members by the way of the Grant. The transfer of funds is done by way of an Interdepartmental Settlement.^{Footnote 2 Footnote 3}

The expenditures of the Grant also include tax-free monthly allowances to eligible serving and former regular and civilian RCMP members in the form of three types of Special Allowances:

1. Exceptional Incapacity Allowance. Members may qualify for this allowance if they have a disability pension for condition(s) that total 98% or have a combination of a disability pension and a disability award/pain and suffering compensation for conditions that total 98% or more and have an exceptional incapacity that is a result of, in whole or in part, the condition(s) for which they are receiving a disability benefit.
2. Attendance Allowance. Members may qualify for the allowance if they have a disability pension of 1% or more, are totally disabled, and need assistance with activities of daily living.
3. Clothing Allowance. Members may qualify for an allowance if they are receiving a disability pension/award or pain and suffering compensation assessed at 1% or more for a condition that causes wear and tear on their clothing or requires them to wear specially made clothing.

Serving or former regular and civilian RCMP members may be eligible to receive other VAC health services and benefits. Provisions of these benefits is not funded by the Grant and is outside the scope of this evaluation.

3.2 Program Profile and Funding

The RCMP transfers funds to VAC for the cost of Disability Pension and Special Awards by way of an Interdepartmental Settlement.^{Footnote 4} The entire Grant is transferred to VAC for administration, management, and disbursement of funds.

In 2017-18, VAC provided disability pensions to 14, 656 RCMP clients which represented 8% of all Disability Pension clients served by VAC.^{Footnote 5} The number of RCMP Disability Pension recipients has increased by 31% from 11,218 in 2013-14 to 14,656 in 2017-18, an average increase of 6% in each of the past five years.^{Footnote 6} 93% of disability pension recipients are current or former RCMP regular and civilian members and 7% are survivors and dependants (Table 1). The ratio of disability pension recipients has remained constant since 2009.

This Grant represents over 92% of the RCMP's grants and contributions as of 2017-18.^{Footnote 7} Grant expenditures increased from $132.1 million in 2013-2014 to $212.9 million in 2017-2018, a 61% increase. In 2017-18, 96% ($205.2 million) of the Grant's dollars were spent to pay disability pensions to current and former members, and survivors, and the remaining 4% ($7.7 million) were spent on the payment of special awards (Table 1).

Table 1: RCMP Disability Pension and Special Awards Expenditures for RCMP Clients

In 2017-18, the majority (9,473) of RCMP regular and civilian members receiving a disability pension were released (or former) members and 4,097 individuals were still serving (Graph 1). While the number of RCMP Disability Pension recipients increased year over year, the ratio of released to still serving recipients has remained consistent since 2012-13 (70% released; 30% still serving). Over the five year period of this evaluation, the number of disability pension recipients among the released regular and civilian members has grown at a rate of 40% compared to currently serving members at a rate of 26%. The rate of growth of released members has accelerated by 8% since the previous evaluation in 2012-13, which had a five-year growth rate of released members at 32%, while still serving members were relatively the same at 27%.^{Footnote 9}

As of March 2018, the average age of a still serving member receiving a disability pension is 48 years old and the average age of a released member is 66 years old.^{Footnote 11} Since March 2013, the largest age segment of still serving members receiving a disability pension is less than 45 years old. In 2017-18, this age segment constituted 37% of still serving members receiving a disability pension.

In 2017-18, females constituted 13% of the former and current RCMP regular and civilian members receiving a disability pension,^{Footnote 12} a gradual increase from 8% in 2008. Although RCMP disability pension clients have been predominantly male (2017-18 – 87%), female clients have been growing at a faster rate (63%) compared to male clients (26%) over the five-year period of 2013-14 to 2017-18 (Table 2).

Table 2: Age and Gender of RCMP regular and civilian members in receipt of a Disability Pension

4.0 Findings

4.1 Relevance

All lines of evidence suggest an increasing need for the Grant to compensate RCMP regular and civilian members and their survivors for injuries received in the performance of their duties. The number of RCMP clients and level of compensation have increased steadily during the period of this evaluation. Program documentation illustrated that over the last five years, the number of RCMP clients has increased by 31% while the cost of the Grant increased by 61% from $132.1 million to $212.9 million. The increase in the client base and the cost of the Grant have been on a similar trajectory since 2008-09, which is primarily due to new entrants^{Footnote 13} and to a lesser extent changes in disability class^{Footnote 14} and indexation of benefits.^{Footnote 15}

The average annual cost of a disability pension for an RCMP regular/civilian member has increased from $11,084 in 2013-14 to $13, 717 in 2017-18.^{Footnote 16}

Since 2013, the top three conditions for which RCMP male clients qualified to receive a disability pension have been hearing loss, tinnitus, and Post Traumatic Stress Disorder (PTSD).^{Footnote 17} The top three disability conditions for female clients include PTSD, Lumbar Disc Disease, and Depressive Disorder. The most frequent conditions for both male and female clients remained consistent over the last ten years.

Between 2013 and 2018, conditions such as Osteoarthritis Knee, PTSD, and tinnitus increased by more than 50%. During this same time period, PTSD continues to be the most prominent medical condition among serving members, while hearing loss is the most prominent medical condition among released members. As of March 31, 2018, 5,107 RCMP regular and civilian members were receiving disability pensions for mental health conditions, including PTSD.^{Footnote 18} This accounts for 35% of all RCMP disability pensioners, veterans and survivors.

Almost all interviewees (8/9) agreed there is an ongoing need for the Grant to ensure there is financial security for members who were disabled as a result of their work, and that legislative requirements continue to be adhered to by the organization. Additionally, interviewees spoke about the need for the RCMP to remain involved in an oversight capacity to ensure that the RCMP's unique interests are being considered and addressed, and to have access to data/information from VAC to inform decisions on improving safety for members.

VAC and RCMP forecasts suggest that the number of RCMP regular and civilian members and their survivors receiving a disability pension will continue to grow. The number of RCMP clients is forecasted to increase 5% in 2018-19 and continue to increase at about 6% per year over the next five years to reach approximately 18,700 by 2022-23 (Graph 2).^{Footnote 19}

Similarly, within five years, the Grant's annual expenditures are expected to increase more than twofold from $212 million to $482 million (Graph 3). The actual expenditures increased by 61% from 2013-14 to 2017-18, at a historical five year average of 12.5% ($18.9 million).^{Footnote 20} Expenditures are expected to increase by 82% between 2018-19 and 2022-23, at a forecasted year over year average of 18% ($54 million).^{Footnote 21}

The Grant is aligned with the RCMP Strategic Outcome "Incomes are secured for RCMP members and their survivors affected by disability or death" and with the Government of Canada high level outcome "Income security and employment for Canadians". This Program ensures that RCMP employees and their families are provided income security, and that an appropriate level of support is afforded to those who are affected by circumstances beyond their control and as a result of their employment with the RCMP.

The Grant also contributes to the RCMP's mandate related to the protection of members in the event they become disabled as a result of carrying out their duties associated with ensuring a safe and secure Canada.^{Footnote 22}

In addition, the Grant continues to align with legislative and regulatory authorities of the RCMP as per Part II of the RCMP Superannuation Act. The adjudication, calculation and payment of disability pensions for RCMP clients are conducted in accordance with the Pension Act, and compensation provided in accordance to Part I of the RCMP Pension Continuation Act (RCMPPCA).^{Footnote 23}

The majority of interviewees (6/9) also recognized the RCMP's involvement in the Grant as an obligation to continue to meet legislative and transfer payment requirements that provide compensation to members and their survivors in the event of injury and/or death as a result of carrying out their duties.

Internal responsibility for the Grant has been shared between various RCMP directorates and falls under the authority of the CHRO. At the time of the evaluation, there were three main directorates directly involved in the financial administration, management and reporting and to a lesser extent a fourth directorate involved in reporting.

1. National Compensation Services: is responsible for the functional supervision and support of the RCMP Liaison Officer. Prior to April 2016, this position was under the responsibility of Occupational Health and Safety.
2. Financial Management: is responsible for determining and adjusting the funding needed for the Grant based on the estimates received by VAC and the Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) and then submitting Supplemental Estimates. In addition, Financial Management is responsible for seeking funding for the Grant from Treasury Board of Canada.
3. Corporate Accounting: is responsible for entering the Grant into the financial system, assuring that financial transactions between VAC and the RCMP are recorded, and that amounts receivable and overpayments are reported in Public Accounts.
4. Workplace Safety, Health and Well-Being: is responsible for the tri-annual occupational health and safety reports pursuant to the Canadian Occupational Health and Safety Regulations and annual divisional report cards.

An Executive Liaison Officer position was created in 2018 to further support members regarding the availability of VAC benefits and to strengthen the relationship and communication between VAC and the RCMP.

The overall roles and responsibilities of the RCMP and VAC in regard to the transfer and the administration functions are clearly defined in the 2002 and 2018 Memoranda of Understanding (MOU) as well as in the accompanying appendices.^{Footnote 24} The RCMP is responsible for providing approved health care benefits to current and former members who became entitled to those benefits. It also specifies that the RCMP transfer the responsibilities of administration, adjudication and payments of awards and health care benefits to VAC. The RCMP transfers funds to VAC for the cost of a Disability Pension through an Interdepartmental Settlement, and an annual reimbursement for the provision/administration of services provided to RCMP clients.^{Footnote 25}

According to an internal RCMP assessment, a deficiency existed in the 2002 MOU in relation to defining the roles and responsibilities for financial administration. The deficiency is currently being addressed through a joint working group between VAC and the RCMP seeking to create the required legislated authorities.

While the majority of interviewees (6/8) reported that their individual (directorate) roles and responsibilities were clear, more than half (5/8) nuanced this response by identifying two significant issues:

1. A lack of communication and information-sharing relating to service delivery changes. For example, unanticipated service delivery changes were not consistently communicated, which created challenges in securing funds and developing forecasts.
2. A lack of internal documentation outlining the governance and roles and responsibilities relating to the Grant.

As was previously noted in the 2013-14 evaluation, the 2018-19 evaluation found that the Grant's governance was not articulated in program documentation, including the specific roles and responsibilities of the various directorates involved.

4.2 Performance – Efficiency and Economy

All interviewees agree that the Grant is achieving its goal to provide financial assistance to RCMP members and their families. Half of those interviewees particularly stated that the Grant is meeting its goal in terms of securing and transferring funds to pay for the disability pensions.

RCMP clients are accessing the Grant in increasing numbers each year and the vast majority of claims were found favourable. As previously noted, the number of disability pension recipients increased from 11, 218 in 2013-14 to 14, 656 in 2017-18. Analysis of administrative data shows that 88% of first applications decisions for the RCMP applicants are favourable (Table 3) compared to 71% in 2013-14. In addition, the rate of favourable claims for the RCMP was higher than VAC's overall disability pensioner rate of favourable claims (78%) in 2017-18.

Consistent with the previous evaluation in 2012-13, approximately 200 RCMP applicants per year are required to submit additional documentation supporting their first application for the Departmental Review. In 2017-18, an all-time high of 90% of these reviews were ruled favourable for RCMP applicants. The rate of favourable decisions decreases with the higher level of appeal. In 2017-18, only 37% of Veterans Review and Appeal Board (VRAB) reviews and 24% of VRAB appeals for RCMP applicants were ruled favourably.

Table 3: Rate of Favourable Decision for First Applications by RCMP Applications

The evaluation also examined the opinions of the RCMP clients. Secondary analysis of the 2017 VAC Client Survey noted an area for service delivery improvement, particularly in the area of timeliness in obtaining information and services. For example, 23% of RCMP respondents were dissatisfied or very dissatisfied with the time it takes to obtain information or a service.

Over the five-year period under review, the achievement of service standard targets established by VAC has gradually declined, and targets are currently not being met. Service standard targets for first application decisions (80% to be processed in 16 weeks) decreased from 83% in 2013-14 to 33% in 2017-18 for all VAC disability pension clients. A similar trend can also be observed with the RCMP clients. Within the evaluation time period, VAC saw a 47% increase in RCMP new applications from 2014-15 (1,304) to 2015-16 (1,929) and has remained at approximately 1,856 new applications per year.^{Footnote 26} As observed below, the increase in applications corresponds to a decrease in timeliness and ability to meet service standards (Graph 4).

The percentage of RCMP first applications decisions processed within the 16 week service standard decreased from 55% in 2015-16 to 39% in 2016-17 (Table 5), which is significantly lower than the VAC service standards (80%). In terms of timeliness of payments, in 2016-17, 84% of RCMP first application payments were processed within 7 days of a favourable decision. VAC has remained consistent since 2011-12, with roughly 96% of RCMP first application payments being processed within 14 days of a favourable decision.

Table 5: RCMP First Application Decisions and Payments

Despite the increase in the number of clients and services received, the annual amount transferred from the RCMP to VAC for the provision and administration of services had not increased since 2003-04. To address this gap, an updated MOU in 2018 provided $1.85 million in increased funding from the RCMP to VAC for a total of $2 million annually for services provided to RCMP clients. The increased funding more accurately reflects the work VAC does in support of RCMP clients. The funding is anticipated to increase VAC's capacity to provide services to RCMP clients, reducing backlogs and service delivery delays.

An internal RCMP assessment (2018)^{Footnote 27} found that controls were in place for initiation of expenditures, commitment control and the management of payments. The assessment made recommendations related to ongoing monitoring of the financials associated to the grant to ensure the completeness and accuracy of expenditures. The RCMP's Financial Management directorate implemented these recommendations accordingly.

The internal assessment also identified a deficiency in reporting between VAC and the RCMP regarding the effectiveness of controls related to Sec 34/33 of the Financial Administration Act. The deficiency was addressed by requiring VAC to include a signed letter of attestation to the RCMP providing reasonable assurance of: 1) the effective functioning of its internal controls; and 2) the administration and provision of program services and benefits on behalf of the RCMP.^{Footnote 28}

Interview and document analysis further confirmed that internal controls and reporting mechanisms exist. The RCMP receives monthly VAC reports and annual Actuarial Reports from OSFI. These reports include disability pension expenditures, the number of RCMP clients, and the forecasts of clients and expenditures. On an annual basis, the RCMP also develops forecasts for the Grant for monitoring purposes. Other reporting included ad hoc analysis by the RCMP Liaison Officer (LO) to VAC and a tri-annual RCMP Occupational Health and Safety report.

Conversely, the evaluation found that the RCMP was not using VAC disability data to its full extent. For example, interviewees noted that there is the potential for the RCMP to further leverage VAC data in the development and prioritization of preventative measures for injuries received. The 2013-14 evaluation also recommended the leveraging of VAC disability data. While this recommendation was partially addressed, the evaluation found that there is still room for improvement. Specifically, the planned action completed from the 2013-14 MRAP included an annual analysis of VAC data on the top 10 RCMP disability conditions, which were documented in the RCMP Occupational Health and Safety Annual Performance Reports. However, over the period of the evaluation the RCMP Occupational Health and Safety Performance Reports became less frequent, transitioning from an annual to a tri-annual publication due to resource constraints and competing priorities.

As previously illustrated, the number of RCMP recipients and disability pension expenditures continue to increase annually. In this regard, further analysis of VAC data would support the prioritization efforts of preventative measures based on the occupations that are at most risk and providing linkages to associated pension costs. For example, further analysis on types of conditions and associated pension costs (injury cost breakdown), types of positions held when injury occurred and associated sources of the injury would further support the RCMP's ability to prioritize and develop injury prevention measures.

The majority of interviewees (5/8) agreed that the current transfer mechanism supports timely, cost-effective and efficient transfer of funds to VAC. However, some interviewees mentioned that the least effective and efficient process of the transfer mechanism is forecasting and corporate budgeting (i.e. rationalizing the need for additional funding). These were seen as areas for improvement.

Analysis of financial documentation and RCMP data shows that the transfer payments from the RCMP to VAC for the Grant have been timely. For example, in the past two years, 88% of VAC quarterly advance requests were processed within two business days of the request.

In terms of cost-effectiveness, the current transfer mechanism continues to be highly economical when comparing the administrative fees paid to VAC to the Grant's total expenditure. Since 2003-04, the RCMP has been paying an annual fee $150,000 via a permanent Annual Reference Level Update adjustment.^{Footnote 29} In 2017-18 this fee constituted 0.07% of the Grant's total expenditure.

It was determined that VAC required additional funding to avoid reduced service delivery and backlogs. To address this funding gap, in 2018 the RCMP began paying VAC an additional annual fee of $1.85 million (in addition to the $150,000 annual amount the RCMP permanently transferred to VAC via the Annual Reference Level Update). This new annual fee constitutes 0.9% of the Grant's total expenditure.

Almost all interviewees (4/5) and documentary evidence confirm there are no viable alternative mechanisms that would improve timeliness, cost effectiveness and efficiency for transferring the funds. One interviewee noted that a possible alternative to achieve more timely and efficient transfer of funds is for the Grant to become a statutory program within VAC, but its potential lack of viability was noted.

5.0 Conclusions and Recommendations

The evaluation found that there continues to be a significant and increasing need for the Grant to compensate RCMP regular and civilian members and their survivors for injuries received in the performance of their duties. The number of RCMP clients and level of compensation have increased steadily during the period of this evaluation, with forecasts suggesting the number of RCMP members and their survivors receiving a disability pension will continue to grow.

The Grant is aligned with the RCMP Strategic Outcome "Incomes are secured for RCMP members and their survivors affected by disability or death" and with the Government of Canada high level outcome "Income security and employment for Canadians". It continues to contribute to the expected results of the RCMP and align with legislative and regulatory authorities.

The overall roles and responsibilities of the RCMP and VAC related to the Grant's transfer and administration functions are clearly defined. Internally to the RCMP, individual (directorate) roles and responsibilities were also clear, however communication and information-sharing were lacking in key areas. The Grant's RCMP internal governance was also not articulated to the various directorates involved.

Overall, the Grant is achieving its goal to provide financial and health care assistance to RCMP members and their survivors. RCMP clients are accessing the Grant in increasing numbers each year and the vast majority of claims made are favourable.

The evaluation found the timeliness of services to RCMP clients decreased over the period of review. Secondary analysis of the 2017 Client Survey noted areas for service delivery improvement, particularly in the area of timeliness in obtaining information and services. In addition, the achievement of VAC established service standard targets gradually declined and are currently not being met; however, an annual fee increase from the RCMP to VAC for provision and administration of services has occurred to increase VAC's capacity to provide services to RCMP clients, thereby reducing backlogs and service delivery delays.

Internal controls are in place for the financial activities of the Grant. The RCMP receives monthly and annual reporting, while conducting its own ad hoc analysis and reports relating to the Grant. However, the evaluation found that the RCMP was not using VAC disability data to its full extent, similar to the findings of the previous 2013-14 evaluation.

Based on the findings of the evaluation, it is recommended that the Chief Human Resources Officer:

1. Develop an internal governance model that clearly outlines the involvement of RCMP branches/directorates in the administration and management of the Grant.
2. Enhance consultations between partners involved in the Grant to mitigate information gaps and inform decision-making.
3. In addition to the efforts taken as a result of the recommendation from the 2013-14 evaluation, further explore the use of available VAC data to identify emerging areas of risk and support the prioritization and development of injury prevention measures.

6.0 Management Response and Action Plan

6.1 Management Response

6.2 Action Plan for CHRO

End Notes

Évaluation de la subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l’exercice de leurs fonctions - Rapport complet

19 juillet 2019

Tableau des matières

• Sigles et abréviations
• Résumé
  • Introduction
  • Profil de programme
  • Ce que nous avons examiné
  • Ce que nous avons constaté
• 1.0 Introduction
  • 1.1 But de l'évaluation
  • 1.2 Portée de l'évaluation et contexte
• 2.0 Méthode d'évaluation
  • 2.1 Stratégie et concept d'évaluation
  • 2.2 Sources de données
  • 2.3 Considérations et limites
• 3.0 Survol du programme
  • 3.1 Description du programme
  • 3.2 Profil et financement de programme
• 4.0 Constatations
  • 4.1 Pertinence
  • 4.2 Rendement – Efficience et économie
• 5.0 Conclusions et recommandations
• 6.0 Réponse et plan d'action de la direction
  • 6.1 Réponse de la direction
  • 6.2 Plan d'action pour la DPRH
• Notes de fin de document

Sigles et abréviations

ACC

Anciens Combattants Canada

AL

Agent de liaison

BSIF

Bureau du surintendant des institutions financières

BSO

Blessure de stress opérationnel

CMRE

Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation

DPRH

Dirigeant principal des Ressources humaines

GRC

Gendarmerie royale du Canada

LCPGRC

Loi sur la continuation des pensions de la Gendarmerie royale du Canada

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

LPRGRC

Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada

MJANR

Mise à jour annuelle des niveaux de référence

PE

Protocole d'entente

SSPT

Syndrome de stress post-traumatique

TACRA

Tribunal des anciens combattants (révision et appel)

Résumé

Introduction

Le présent rapport rend compte des résultats de l'Évaluation de la subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions effectuée par les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 2018-2019.

Profil de programme

La subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions est un programme de paiements quasi législatifs lancé en 1959 dans le but de fournir une assistance financière et des soins de santé aux membres de la GRC et à leur famille en cas de décès ou de blessure ou maladie liés à leur service et entraînant une perte de la qualité de vie. La GRC est responsable de fournir des prestations de soins de santé approuvés aux membres, actifs et anciens, qui sont devenus admissibles à une indemnité en raison d'une blessure ou d'un décès conformément à la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la GRC.

Les membres réguliers et membres civils de la GRC (et leurs personnes à charge survivantes) font la demande d'une pension d'invalidité à Anciens Combattants Canada (ACC) chargé de prendre les décisions en la matière en fonction de la Loi sur les pensions en lien avec une maladie ou une blessure permanente ou un décès liés à l'exercice de leurs fonctions. Puisqu'ACC n'a pas l'autorité législative pour accorder des pensions aux membres réguliers et membres civils admissibles, la GRC lui transfère des fonds pour couvrir le coût des pensions d'invalidité et allocations spéciales des membres de la GRC par l'entremise d'un règlement interministériel. Les fonds de la subvention sont transférés à ACC pour l'administration, la gestion et le décaissement des fonds.

À la GRC, les responsabilités internes à l'égard de la subvention sont assumées par plusieurs directions sous l'égide du dirigeant principal des Ressources humaines (DPRH).

Pendant l'exercice 2017-2018, les dépenses aux fins des pensions d'invalidité et allocations spéciales de la GRC ont atteint 212,9 millions de dollars, une augmentation de 15 pour cent par rapport aux 185,5 millions de dollars de 2016-2017. Il y a eu de 2012-2013 à 2017-2018 une augmentation de 31 pour cent des bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, soit une augmentation de 6 pour cent en moyenne chaque année, ces cinq dernières années. Au 31 mars 2018, on comptait 14 656 bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, dont 13 570 étaient des membres réguliers et membres civils et 1 086 étaient des survivants. ^{Note de bas de page 1}

Ce que nous avons examiné

L'exercice avait pour but de produire une évaluation objective, opportune et fondée sur les faits de la pertinence et du rendement de la subvention entre le 1^er avril 2013 et le 31 mars 2018. Les questions d'évaluation étaient les suivantes :

1. Le programme de subvention fait-il l'objet d'un besoin continu?
2. Les objectifs du programme de subvention cadrent-ils avec les priorités de l'organisation et du gouvernement du Canada?
3. Les rôles et les responsabilités de la GRC et d'ACC sont-ils clairement définis et bien compris?
4. Dans quelle mesure la subvention atteint-elle son but?
5. La prestation et le versement des pensions d'invalidité et allocations spéciales aux clients de la GRC sont-ils satisfaisants et conformes aux normes de service établies?
6. Quels sont les mécanismes de supervision et de rapport prévus pour la subvention?
7. L'actuel mécanisme de transfert favorise-t-il le transfert rapide, rentable et efficace de fonds à ACC?

La subvention avait fait l'objet d'une évaluation en 2013-2014. Voici les recommandations qui avaient été faites alors :

1. Les rôles, les pouvoirs et les responsabilités des centres de décision des Ressources humaines de la GRC qui participent à l'administration et à la gestion de la subvention doivent être définis et clarifiés afin d'améliorer la surveillance interne, de permettre une réelle participation et d'accroître les possibilités de formuler des commentaires concernant l'élaboration des politiques et des processus liés aux pensions d'invalidité d'ACC ayant une incidence sur les membres de la GRC.
2. La GRC doit miser sur l'information transmise par ACC et effectuer une analyse afin de comprendre les données sur les affections, les principales causes des affections ainsi que l'effet de l'âge et du sexe sur les blessures liées au travail qui entraînent une invalidité.

Ce que nous avons constaté

1. Le besoin demeure, important et croissant, de compter sur la subvention pour indemniser les membres réguliers et les membres civils de la GRC, ainsi que leurs survivants, pour des blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions.
2. Les objectifs du programme de subvention sont harmonisés aux résultats stratégiques et aux autorités législatives de la GRC et du gouvernement du Canada.
3. En général, les rôles et les responsabilités de la GRC et d'ACC sont clairement définis. Toutefois, il y a des lacunes dans la communication et la mise en commun de renseignements dans des aspects importants du programme et la gouvernance de la subvention n'est pas énoncée clairement.
4. La subvention atteint son but d'apporter une aide financière aux membres de la GRC et à leurs survivants en cas de blessure, de maladie ou de décès survenus dans l'exercice de leurs fonctions; toutefois, les services ont été rendus aux clients de la GRC avec de moins en moins de célérité au cours de la période visée par l'examen.
5. L'exécution du programme de subvention est dotée de contrôles internes et de mécanismes de production de rapports. Bien que les données soient colligées par ACC, la GRC devrait chercher des façons de les utiliser davantage.
6. L'actuel mécanisme de transfert est rapide, rentable et efficace. Nous n'avons aucune autre solution viable à proposer.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé au DPRH de :

1. Élaborer un modèle de gouvernance interne qui décrive clairement la participation des directions et sous-directions de la GRC à l'administration et à la gestion de la subvention.
2. Multiplier les consultations entre les partenaires au programme de subvention afin d'atténuer les trous dans l'information et d'éclairer la prise de décision.
3. Après les efforts faits à la suite des recommandations de l'évaluation de 2013-2014, explorer l'utilisation à faire des données qu'ACC peut offrir afin de cerner les secteurs de risque émergent et d'appuyer la priorisation et l'élaboration de mesures de prévention des blessures.

1.0 Introduction

1.1 But de l'évaluation

Nous présentons ici les résultats de l'Évaluation de la subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions effectuée par les Services nationaux de l'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 2018-2019. L'évaluation a été faite conformément à l'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques qui exige que tous les programmes de subventions et de contributions actifs soient évalués une fois tous les cinq ans. La démarche avait pour objectif de fournir une évaluation de la subvention à la fois objective, opportune et fondée sur les faits.

L'évaluation a débuté en septembre 2018 et s'est terminée en juillet 2019 par la présentation d'un exposé au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation (CMRE) de la GRC. Le rapport a été approuvé par la commissaire le 7 août 2019.

1.2 Portée de l'évaluation et contexte

L'évaluation a porté sur la pertinence du programme de subvention et sur son rendement au regard de l'objectif qu'il poursuit, soit de fournir une aide financière et des soins de santé aux membres réguliers et aux membres civils de la GRC ainsi qu'à leurs familles en cas de maladie ou de décès survenus en lien avec l'exercice de leurs fonctions. L'évaluation couvrait une période de cinq ans, allant du 1^er avril 2013 au 31 mars 2018.

L'évaluation visait à déterminer :

1. la pertinence du programme de subvention, plus précisément :
   • le besoin continu du programme,
   • l'harmonisation du programme de subvention aux priorités de l'organisation et du gouvernement;
   • l'harmonisation et la clarté des rôles et des responsabilités en rapport avec le programme;
2. le rendement du programme de subvention en ce qui a trait à :
   • l'efficacité :
     • dans quelle mesure la subvention atteint-elle le but visé;
     • les demandes d'indemnisation et le versement des pensions d'invalidité et allocations spéciales aux clients de la GRC sont-ils administrés selon les normes de service établies;
     • les clients de la GRC qui touchent une pension d'invalidité sont-ils satisfaits des services reçus d'ACC;
     • des mécanismes de supervision et de production de rapports sont-ils appliqués au programme de subvention;
   • l'efficience
     • l'actuel mécanisme de transfert favorise-t-il le transfert rapide, rentable et efficace de fonds à ACC.

L'évaluation a été réalisée conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor, selon laquelle les ministères doivent mesurer et évaluer le rendement et se servir des résultats de cette démarche pour gérer et améliorer les programmes, politiques et services.

Évaluation antérieure

L'évaluation précédente effectuée en 2014 a permis de constater d'une part une demande importante et accrue au programme de subvention et d'autre part l'atteinte de son objectif. On y a constaté qu'ACC offrait ses services conformément aux politiques, mais qu'il fallait mieux définir et communiquer la gouvernance interne à la GRC. On soulignait également que la GRC gagnerait à mieux utiliser les renseignements et les rapports d'ACC en lien avec les pensions d'invalidité. Le Programme a répondu aux recommandations en produisant un schéma des procédures pour la gestion de l'invalidité ACC/GRC et en le transmettant à tous les intéressés. Il s'est aussi lancé dans une analyse annuelle des données d'ACC des dix principales affections à l'origine des invalidités à la GRC afin d'améliorer la prévention des blessures liées au travail et il a rendu ses analyses publiques dans les rapports annuels sur le rendement de Santé et Sécurité au travail de la GRC.

2.0 Méthode d'évaluation

2.1 Stratégie et concept d'évaluation

L'évaluation était axée sur la théorie. Les SNEP ont eu recours à la triangulation comme méthode d'analyse, tirant des données de sources multiples afin de corroborer les constatations. L'exercice avait pour objectif d'évaluer la pertinence de la subvention et son rendement pour l'indemnisation des membres de la GRC pour des blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions. Des données qualitatives et quantitatives ont été utilisées pour formuler les constatations, recommander des améliorations et aider les cadres supérieurs à prendre des décisions éclairées.

2.2 Sources de données

Les sources de données suivantes ont servi à formuler les constatations et recommandations :

1. Examen de la documentation : On a examiné et analysé des documents internes et externes comme des documents de fond, des rapports sur le rendement, des évaluations antérieures, des documents opérationnels et des politiques. On a examiné aussi des études secondaires pour recueillir des renseignements contextuels au sujet du programme de subvention et rédiger des questions d'évaluation pertinentes. On a examiné des études secondaires et des documents d'ACC, étant donné que le programme de subvention est entièrement confié à ACC, administration, gestion et décaissement des fonds.
2. Entretiens auprès d'intervenants clés : En tout, on a mené neuf entretiens auprès du personnel de la GRC (n=7) et d'ACC (n=2) qui participe à l'administration du programme de subvention.
3. Analyse de données : On a analysé des données administratives, financières et sur la mesure du rendement, à la GRC et à ACC, pour établir un profil des clients de la GRC et pour éclairer l'évaluation de la pertinence et du rendement du programme de subvention. On a examiné les sondages des clients d'ACC en analyse secondaire afin de dégager les opinions et la satisfaction des clients de la GRC à l'égard des services d'ACC.

2.3 Considérations et limites

Une considération principale de la démarche consistait à évaluer le rôle de la GRC à l'égard de la subvention, à savoir d'administrer le transfert des fonds à ACC. L'examen des critères d'admissibilité, le traitement des demandes, les décisions et les pratiques d'administration et de gestion d'ACC échappaient à la portée de notre évaluation.

Les prestations de soins de santé administrées par ACC pour tous les bénéficiaires d'une pension d'invalidité, anciens membres réguliers et membres civils actifs ou anciens de la GRC, ne sont pas financées par la subvention, et donc n'ont pas été incluses dans la portée de l'évaluation.

L'équipe de l'évaluation a dû se fier aux études secondaires et aux documents fournis par ACC. La GRC n'a pas pu évaluer de manière autonome la validité des données.

Par ailleurs, les données sur les clients de la GRC qui touchent une prestation d'invalidité présentées ici ne concordent pas avec d'autres données sur la GRC, par exemple celles publiées chaque année dans le rapport Faits et chiffres (FC) d'ACC. Cela s'explique par l'application d'une hiérarchisation du service pour les besoins du rapport FC, de sorte qu'un membre de la GRC qui a aussi du service militaire figurera dans une autre catégorie de service. De même, le nombre de survivants peut différer entre la donnée globale pour la GRC et la donnée pour les bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, puisque certains membres de la GRC peuvent toucher une prestation d'invalidité à titre de membre survivant à un autre membre de la GRC. Par conséquent, l'évaluation s'est fiée aux données du profil démographique de la GRC fournies par la Direction des statistiques d'ACC pour produire le profil des clients de la GRC qui touchent une prestation d'invalidité.

Afin d'atténuer les répercussions de ces limites, les évaluateurs des SNEP ont consulté plusieurs sources de données, ont eu recours à la triangulation des données et ont validé ces dernières auprès des diverses directions en cause pour démontrer la fiabilité et la validité des constatations et pour s'assurer que les conclusions et recommandations reposaient sur des éléments objectifs et fondés.

3.0 Survol du programme

3.1 Description du programme

La subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions est un programme de paiements quasi législatifs lancé en 1959 dans le but de fournir une assistance financière et des soins de santé aux membres de la GRC et à leur famille en cas de décès ou de blessure ou maladie liés à leur service et entraînant une perte de la qualité de vie.

La GRC est responsable de fournir des prestations approuvées de soins de santé à ses membres actuels et anciens qui ont droit à une indemnisation en raison d'une blessure ou d'un décès. La Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la GRC et l'article 5 de la Loi sur la continuation des pensions de la GRC autorisent un membre régulier ou membre civil de la GRC, actif ou renvoyé, qui devient invalide de manière permanente en raison d'une blessure ou d'une maladie liée à son travail, ou par l'aggravation de celle-ci, à demander des prestations en vertu de la Loi sur les pensions.

En 2002, Anciens Combattants Canada (ACC) a assumé l'entière responsabilité de l'octroi d'une pension d'invalidité, du calcul des prestations et du versement de la pension d'invalidité à tous les clients admissibles de la GRC. ACC verse les pensions d'invalidité à des clients de quatre catégories : les anciens combattants de la Seconde Guerre mondiale et de la Guerre de Corée; les civils qui ont servi en soutien étroit aux Forces armées en temps de guerre; les membres et vétérans des Forces canadiennes (FC); et les membres actuels et anciens de la GRC et leurs survivants.

Un membre de la GRC, actif ou ancien, peut avoir droit à des prestations de pension d'invalidité d'ACC s'il a ou s'il a développé une invalidité attribuable à une blessure ou une maladie qui :

• est survenue par suite du service régulier au sein de la GRC, était reliée à ce service ou a été aggravée durant ce service;
• est une conséquence, en partie ou à part entière, de la blessure ou de la maladie ou a été aggravée par la blessure ou la maladie;
• est attribuable au service dans une zone de service spécial (ZSS) ou une opération de service spécial (OSS), est survenue durant ce service ou a été aggravée au cours de ce service.

Les membres réguliers et membres civils de la GRC (et leurs personnes à charge survivantes) présentent par l'entremise d'ACC une demande de pension d'invalidité conformément à la Loi sur les pensions pour toute maladie, toute blessure et tout décès lié au travail. Puisqu'ACC n'est pas autorisé par la loi à verser des prestations de pension à des membres réguliers et membres civils admissibles, la GRC rembourse à ACC le coût des pensions d'invalidité et allocations spéciales versées à des membres de la GRC au moyen de la subvention. Le transfert de fonds s'effectue par règlement interministériel.^{Note de bas de page 2 Note de bas de page 3}

Les dépenses imputées à la subvention comprennent aussi les allocations mensuelles non imposables aux membres réguliers et membres civils admissibles, actifs et anciens, appelées allocations spéciales :

1. Allocation d'incapacité exceptionnelle. Un membre peut avoir droit à cette allocation s'il touche une pension d'invalidité pour une affection qui le rend invalide à 98 pour cent ou s'il touche une pension d'invalidité et une indemnité d'invalidité, de douleur ou de souffrance pour une affection qui le rend invalide à 98 pour cent ou plus et s'il a une incapacité exceptionnelle qui découle, en tout ou en partie, de l'affection pour laquelle il touche des prestations d'invalidité.
2. Allocation pour soins. Un membre peut avoir droit à cette allocation s'il touche une pension d'invalidité de 1 pour cent ou plus, s'il est totalement invalide et qu'il a besoin d'aide pour les activités de la vie quotidienne.
3. Allocation vestimentaire. Un membre peut avoir droit à cette allocation s'il touche une pension d'invalidité ou une indemnité pour douleur et souffrance évaluée à au moins 1 pour cent pour une affection qui entraîne l'usure de ses vêtements ou qui l'oblige à porter des vêtements faits sur mesure.

Les membres réguliers et membres civils de la GRC, actifs et anciens, peuvent avoir droit à d'autres services et prestations de santé d'ACC. La fourniture de ces autres prestations n'est pas financée par la subvention et ne cadre pas dans la portée de notre évaluation.

3.2 Profil et financement de programme

La GRC transfère à ACC des fonds pour couvrir les coûts des pensions d'invalidité et allocations spéciales au moyen d'un règlement interministériel.^{Note de bas de page 4} La subvention est entièrement transférée à ACC aux fins d'administration, de gestion et de décaissement des fonds.

En 2017-2018, ACC a versé des pensions d'invalidité à 14 656 clients de la GRC qui représentent 8 pour cent de tous les clients bénéficiaires d'une pension d'invalidité servis par ACC.^{Note de bas de page 5} Le nombre de bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC a augmenté de 31 pour cent, de 11 218 en 2013-2014 à 14 656 en 2017-2018, une augmentation moyenne de 6 pour cent pour chacune des cinq dernières années.^{Note de bas de page 6} Les bénéficiaires d'une pension d'invalidité sont à 93 pour cent des membres réguliers et membres civils, actifs et anciens, et à 7 pour cent des survivants et des personnes à charge (Tableau 1). Cette proportionnalité est restée constante depuis 2009.

La subvention représente plus de 92 pour cent du budget des subventions et contributions de la GRC en 2017-2018.^{Note de bas de page 7} Les dépenses imputées à la subvention ont augmenté de 132,1 millions en 2013-2014 à 212,9 millions de dollars en 2017-2018, une augmentation de 61 pour cent. En 2017-2018, 96 pour cent (205,2 millions de dollars) des dollars rattachés à la subvention ont été dépensés pour verser des pensions d'invalidité à des membres actuels et anciens et à des survivants, les 4 pour cent (7,7 millions de dollars) restants ont été dépensés pour le versement d'allocations spéciales (Tableau 1).

Tableau 1 : Dépenses en pensions d'invalidité et allocations spéciales de la GRC pour des clients de la GRC

En 2017-2018, la majorité (9 473) des membres réguliers et membres civils de la GRC qui touchaient une pension d'invalidité étaient d'anciens membres (renvoyés) et 4 097 étaient des membres actifs (Graphique 1). Bien que le nombre de bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC ait augmenté d'année en année, la proportion des membres renvoyés par rapport aux membres actifs est demeurée constante depuis 2012-2013 (70 pour cent renvoyés, 30 pour cent actifs). Pendant les cinq années visées par l'évaluation, le nombre de bénéficiaires d'une pension d'invalidité parmi les membres réguliers et membres civils renvoyés a augmenté au rythme de 40 pour cent, alors que chez les membres actuellement actifs, ce rythme était de 26 pour cent. Le taux de croissance chez les membres renvoyés a gagné 8 pour cent depuis l'évaluation précédente en 2012-2013, qui constatait un taux de croissance sur cinq ans chez les membres renvoyés de 32 pour cent, alors que le taux chez les membres actifs était relativement le même à 27 pour cent.^{Note de bas de page 9}

En mars 2018, l'âge moyen des membres toujours actifs qui touchent une pension d'invalidité est de 48 ans et l'âge moyen des membres renvoyés est de 66 ans.^{Note de bas de page 11} Depuis mars 2013, les membres toujours actifs qui touchent une pension d'invalidité sont les plus nombreux dans la tranche d'âge des moins de 45 ans : en 2017-2018, ce segment d'âge regroupait 37 pour cent des membres toujours actifs qui touchent une pension d'invalidité.

En 2017-2018, les femmes constituaient 13 pour cent membres réguliers et membres civils de la GRC, actifs et renvoyés, qui touchaient une pension d'invalidité,^{Note de bas de page 12} une augmentation progressive par rapport aux 8 pour cent en 2008. Bien que les clients des pensions d'invalidité de la GRC aient été surtout des hommes (2017-2018 – 87 pour cent), les clientes féminines ont augmenté à un rythme plus rapide (63 pour cent) par rapport à la clientèle masculine (26 pour cent) sur la période de cinq ans entre 2013-2014 et 2017-2018 (Tableau 2).

Tableau 2: Âge et sexe des membres réguliers et civils de la GRC qui touchent une pension d'invalidité

4.0 Constatations

4.1 Pertinence

Les données recueillies semblent toutes indiquer un besoin accru de compter sur la subvention pour indemniser les membres réguliers et membres civils de la GRC ainsi que leurs survivants pour les blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions. Tant le nombre de clients de la GRC que le degré d'indemnisation ont crû constamment pendant la période visée par l'évaluation. Selon les dossiers du programme, ces cinq dernières années, le nombre de clients de la GRC a augmenté de 31 pour cent et le coût de la subvention, de 61 pour cent, de 132,1 millions à 212,9 millions de dollars. L'augmentation de la clientèle et le coût de la subvention sont sur la même trajectoire depuis 2008-2009, en raison surtout de nouvelles admissions^{Note de bas de page 13} et dans une moindre mesure de changements dans les catégories d'invalidité^{Note de bas de page 14} et de l'indexation des prestations.^{Note de bas de page 15}

Le coût annuel moyen d'une pension d'invalidité pour un membre régulier ou un membre civil de la GRC a augmenté de 11 084 $ en 2013-2014 à 13 717 $ en 2017-2018.^{Note de bas de page 16}

Depuis 2013, les trois affections les plus fréquentes chez les clients masculins de la GRC qui ont obtenu une pension d'invalidité sont l'hypoacousie, les acouphènes et le syndrome de stress post-traumatique (SSPT).^{Note de bas de page 17} Les trois affections les plus fréquentes chez les clientes féminines qui ont obtenu une pension d'invalidité sont le SSPT, la discopathie lombaire et les troubles dépressifs. Les affections les plus fréquentes chez les clients masculins et féminins sont demeurés constantes au cours des dix dernières années.

Entre 2013 et 2018, des affections comme l'ostéoarthrite du genou, le SSPT et les acouphènes ont augmenté de plus de 50 pour cent. Pendant cette même période, le SSPT est demeurée l'affection la plus répandue parmi les membres actifs, alors que l'hypoacousie était l'affection la plus répandue parmi les membres renvoyés. Au 31 mars 2018, 5 107 membres réguliers et membres civils de la GRC touchaient une pension d'invalidité pour des affections en santé mentale, notamment le SSPT.^{Note de bas de page 18} Cela représente 35 pour cent de tous les bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, anciens et survivants.

Presque toutes les personnes interviewées (8/9) estimaient toujours nécessaire la subvention pour assurer une sécurité financière aux membres devenus invalides en raison de leur travail; selon elles, l'organisation doit continuer de s'acquitter de ses obligations légales. Les personnes interviewées ont aussi parlé de la nécessité pour la GRC de garder un rôle dans la supervision pour s'assurer que ses intérêts particuliers sont pris en compte, et d'avoir accès aux données d'ACC pour éclairer ses décisions en vue d'améliorer la sécurité de ses membres.

VLes prévisions d'ACC et de la GRC laissent entrevoir une croissance continue du nombre de membres réguliers et membres civils de la GRC et de leurs survivants qui toucheront une pension d'invalidité. Le nombre de clients de la GRC devrait augmenter de 5 pour cent en 2018-2019 et continuer d'augmenter d'environ 6 pour cent par année au cours des cinq prochaines années, pour atteindre environ 18 700 en 2022-2023 (Graphique 2).^{Note de bas de page 19}

De même, d'ici cinq ans, les dépenses annuelles au titre de la subvention devraient plus que doubler, de 212 millions à 482 millions de dollars (Graphique 3). Les dépenses réelles ont augmenté de 61 pour cent entre 2013-2014 et 2017-2018, à une moyenne jamais vue sur cinq ans de 12,5 pour cent (18,9 millions de dollars).^{Note de bas de page 20} On prévoit une augmentation des dépenses de l'ordre de 82 pour cent entre 2018-2019 et 2022-2023, à une moyenne prévue sur douze mois de 18 pour cent (54 millions de dollars).^{Note de bas de page 21}

La subvention est harmonisée au résultat stratégique de la GRC « Sécurité du revenu pour les membres de la GRC et leurs survivants en cas de décès ou d'invalidité » et avec le résultat du gouvernement du Canada « La sécurité du revenu et l'emploi pour les Canadiens ». Le programme veille à fournir une sécurité du revenu aux employés de la GRC et à leurs familles et un niveau de soutien adéquat à ceux qui souffrent de circonstances hors de leur contrôle et qui découlent de leur emploi à la GRC.

La subvention contribue aussi au mandat de la GRC, au sens où elle protège les membres lorsqu'ils deviennent invalides après avoir exécuté leurs fonctions pour assurer la sécurité des Canadiens.^{Note de bas de page 22}

Par ailleurs, la subvention s'arrime aux autorités législatives et réglementaires confiées à la GRC en vertu de la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la GRC. L'octroi, le calcul et le versement des pensions d'invalidité pour les clients de la GRC se font conformément à la Loi sur les pensions et l'indemnisation est fournie conformément à la Partie I de la Loi sur la continuation des pensions de la GRC.^{Note de bas de page 23}

La majorité des personnes interviewées (6/9) considèrent que la participation de la GRC au programme de subvention constitue une obligation de s'acquitter des exigences légales et de paiements de transfert afin d'indemniser les membres et leurs survivants en cas de blessures ou de décès résultant de l'exécution de leurs fonctions.

La responsabilité pour la subvention à l'interne est répartie entre diverses directions de la GRC, sous l'égide du DPRH. Au moment de l'évaluation, il y avait trois directions directement en cause dans l'administration financière, la gestion et la production de rapports. Une quatrième direction participait aussi dans une moindre mesure à la production de rapports.

1. Services nationaux de rémunération : direction responsable de la supervision et du soutien fonctionnel à l'agent de liaison de la GRC. Avant avril 2016, le poste relevait de Santé et Sécurité au travail.
2. Gestion financière : direction responsable de déterminer le financement nécessaire à la subvention et de l'ajuster en fonction des estimés reçus d'ACC et du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), puis de présenter un Budget supplémentaire des dépenses. La Gestion financière est responsable aussi d'obtenir du financement pour la subvention auprès du Conseil du Trésor du Canada.
3. Comptabilité générale : direction responsable d'inscrire la subvention dans le système financier, de veiller à ce que les opérations financières entre ACC et la GRC soient entrées, et à ce que les sommes à recevoir et les paiements en trop soient inscrits aux Comptes publics.
4. Sécurité, Santé et Bien-être au travail : direction responsable des rapports trisannuels de santé et sécurité au travail conformément au Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail et des rapports annuels divisionnaires.

Un poste d'agent de liaison a été créé en 2018 afin de mieux soutenir les membres relativement aux prestations offertes par ACC et de renforcer la relation et les échanges entre ACC et la GRC.

TLes rôles et responsabilités globaux de la GRC et d'ACC relativement au transfert et à l'administration du programme sont clairement définis dans les protocoles d'entente (PE) de 2002 et 2018, et dans les annexes qui les accompagnent.^{Note de bas de page 24} La GRC est responsable de fournir des prestations de soins de santé approuvés à ses membres, actuels et anciens, qui y sont admissibles. Il est aussi précisé que la GRC confie à ACC les responsabilités en matière d'administration, d'octroi et de versement des indemnités et des prestations de soins de santé. La GRC transfère des fonds à ACC pour couvrir le coût d'une pension d'invalidité au moyen d'un règlement interministériel et elle lui rembourse annuellement la prestation et l'administration des services rendus aux clients de la GRC.^{Note de bas de page 25}

Selon une évaluation interne de la GRC, il existait dans le PE de 2002 une lacune dans la définition des rôles et responsabilités en matière d'administration financière. Un groupe de travail mixte ACC-GRC travaille actuellement à la combler afin de créer les autorités législatives nécessaires.

Bien que la majorité des personnes interviewées (6/8) ont estimé que les rôles et les responsabilités de leur direction étaient clairs, plus de la moitié (5/8) ont nuancé cette affirmation en mentionnant deux problèmes importants :

1. Des communications et des informations déficientes relativement aux changements dans la prestation de service. Par exemple, des changements impromptus dans la prestation de service n'ont pas toujours été communiqués, de sorte qu'il devenait difficile de trouver des fonds et de formuler des prévisions.
2. Une documentation interne déficiente qui devrait faire état de la gouvernance, des rôles et des responsabilités relativement à la subvention.

Comme il était mentionné déjà dans l'évaluation de 2013-2014, l'évaluation de 2018-2019 a permis de constater que la gouvernance de la subvention n'était pas énoncée dans la documentation du programme, notamment les rôles et responsabilités qui échoient aux diverses directions en cause.

4.2 Rendement – Efficience et économie

Toutes les personnes interviewées considèrent que la subvention atteint son but de procurer une aide financière aux membres de la GRC et à leurs familles. La moitié de ces personnes ont précisé que la subvention atteignait son but par l'obtention et le transfert des fonds nécessaires pour verser les pensions d'invalidité.

Les clients de la GRC sont plus nombreux chaque année à profiter de la subvention et les demandes sont en grande majorité approuvées. Comme on l'a déjà dit, le nombre des bénéficiaires d'une pension d'invalidité a augmenté de 11 218 en 2013-2014 à 14 656 en 2017-2018. L'analyse des données administratives montre que 88 pour cent des décisions lors d'une première demande pour un client de la GRC sont favorables (Tableau 3) par rapport à 71 pour cent en 2013-2014. D'ailleurs, le taux d'approbation des demandes en provenance de la GRC était supérieur au taux global d'approbation des demandes reçues à ACC (78 pour cent) en 2017-2018.

Comme on l'avait constaté au moment de l'évaluation de 2012-2013, environ 200 demandeurs de la GRC doivent, chaque année, fournir des documents supplémentaires pour justifier leur demande initiale pour révision ministérielle. En 2017-2018, ce sont 90 pour cent de ces révisions qui se sont soldées en faveur des demandeurs de la GRC, du jamais vu. Le taux de réponse favorable décroit au fil de la progression dans les niveaux de révision. En 2017-2018, seuls 37 pour cent des révisions faites par le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) et 24 pour cent des appels tranchés par le TACRA pour des demandeurs de la GRC ont obtenu une décision favorable au demandeur.

Tableau 3: Taux de décision favorable pour une première demande par un client de la GRC

L'évaluation a aussi examiné les opinions des clients de la GRC. L'analyse secondaire du sondage de 2017 auprès des clients d'ACC a mis en lumière un aspect de la prestation de service qui peut être amélioré, relativement à la vitesse à laquelle l'information et les services sont rendus. Par exemple, 23 pour cent des répondants de la GRC étaient insatisfaits ou très insatisfaits des délais qu'il fallait pour obtenir de l'information ou des services.

Au cours des cinq années de la période visée, l'atteinte des normes de service ciblées telles qu'établies par ACC s'est dégradée progressivement au point où les cibles ne sont actuellement plus atteintes. La cible des normes de service pour une décision relative à une première demande (80 pour cent traitées en 16 semaines) qui était atteinte à 83 pour cent en 2013-2014 ne l'est plus qu'à 33 pour cent en 2017-2018 pour l'ensemble des clients des pensions d'invalidité d'ACC. Une tendance semblable s'observe parmi la clientèle de la GRC. Pendant la période visée par l'évaluation, ACC a constaté une augmentation de 47 pour cent des nouvelles demandes de la GRC de 2014-2015 (1 304) à 2015-2016 (1 929) et demeure autour de 1 856 nouvelles demandes par année.^{Note de bas de page 26} Comme on le voit ci-dessous, l'augmentation du nombre de demandes correspond à la diminution de la célérité et de la capacité de respecter les normes de service (Graphique 4).

Le pourcentage de décisions rendues dans la norme de service de 16 semaines pour une première demande de la GRC a chuté de 55 pour cent en 2015-2016 à 39 pour cent en 2016-2017 (Tableau 5), ce qui est de beaucoup inférieur aux normes de service d'ACC (80 pour cent). En termes de rapidité de versement des indemnités, en 2016-2017, 84 pour cent des paiements pour une première demande de la GRC ont été versés dans les sept jours suivant une décision favorable. ACC est constant depuis 2011-2012, avec environ 96 pour cent des paiements à la suite d'une première demande de la GRC versés dans les 14 jours suivant une décision favorable.

Tableau 5: Décisions et paiement pour une première demande de la GRC

Malgré le nombre accru de clients et de services reçus, la somme annuelle transférée de la GRC à ACC pour la prestation et l'administration de services n'a pas augmenté depuis 2003-2004. Pour combler l'écart, un PE mis à jour en 2018 a procuré 1,85 million de dollars supplémentaires à transférer de la GRC à ACC pour un total de 2 millions de dollars par année pour les services rendus aux clients de la GRC. Ce niveau de financement reflète mieux le travail qu'accomplit ACC au soutien des clients de la GRC. Il doit donner à ACC plus de moyens pour fournir des services à ses clients de la GRC, réduire les arriérés et réduire les délais de prestation de service.

Une évaluation interne (2018)^{Note de bas de page 27} de la GRC a constaté que des contrôles sont en place pour enclencher les dépenses, vérifier les engagements et gérer les versements. L'évaluation faisait des recommandations liées à la surveillance régulière des finances associées à la subvention de manière à confirmer l'entièreté et l'exactitude des dépenses. La Gestion financière de la GRC les a mises en œuvre.

L'évaluation interne a aussi mis au jour une lacune dans les rapports entre ACC et la GRC au sujet de l'efficacité des contrôles liés à l'application des pouvoirs des articles 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Pour la corriger, on a exigé d'ACC l'envoi à la GRC d'une lettre d'attestation signée qui lui donne l'assurance raisonnable : 1) du fonctionnement efficace de ses contrôles internes et 2) de l'administration et de la prestation des services et prestations du programme au nom de la GRC.^{Note de bas de page 28}

Les entrevues et l'analyse de documents ont confirmé l'existence de contrôles internes et de mécanismes de rapport. La GRC reçoit des rapports mensuels d'ACC et des rapports actuariels annuels du BSIF. Ces rapports font état des dépenses en pensions d'invalidité, du nombre de clients de la GRC et des prévisions en termes de clients et de dépenses. Annuellement, la GRC prépare aussi des prévisions pour la subvention aux fins de surveillance. Enfin, l'agent de liaison de la GRC auprès d'ACC fait des analyses ad hoc et un rapport est publié aux trois ans sur la santé et sécurité au travail à la GRC.

Par contre, l'évaluation a constaté que la GRC n'utilisait pas pleinement les données sur l'invalidité d'ACC. Par exemple, les personnes interviewées ont mentionné que la GRC pourrait exploiter davantage les données d'ACC pour élaborer et prioriser des mesures préventives pour parer aux blessures subies. L'évaluation de 2013-2014 recommandait l'exploitation des données d'ACC sur l'invalidité. Bien qu'il ait été donné suite à cette recommandation, en partie, notre évaluation constate qu'il y a encore place à l'amélioration. Ainsi, l'une des mesures du plan d'action de la direction de 2013-2014 prévoyait l'analyse annuelle des données d'ACC des dix principales affections à l'origine des invalidités à la GRC afin de les documenter dans le rapport annuel du rendement de la santé et sécurité au travail de la GRC. Toutefois, au cours de la période visée par notre évaluation, les rapports de rendement de la santé et sécurité au travail de la GRC se sont raréfiés, passant d'une fréquence annuelle à une parution trisannuelle, en raison des ressources limitées et des priorités en concurrence.

Comme nous l'avons vu, le nombre de bénéficiaires de la GRC et les dépenses en pensions d'invalidité continuent d'augmenter chaque année. En ce sens, une analyse plus poussée des données d'ACC contribuerait aux efforts de priorisation des mesures préventives pour les activités les plus à risque et éclairerait les coûts des pensions qui y sont associés. Par exemple, une analyse plus poussée des types d'affection et des coûts de pension associés (ventilation des coûts d'une blessure), des types de postes occupés au moment où la blessure a été subie et des sources de blessure favoriserait la capacité de la GRC de prioriser et d'élaborer des mesures de prévention des blessures.

La majorité des personnes interviewées (5/8) convenaient que l'actuel mécanisme de transfert permet le transfert rapide, rentable et efficace de fonds à ACC. Toutefois, certaines ont souligné que son aspect le moins efficace et efficient est l'outil de prévision et d'établissement des budgets organisationnels (justification du besoin de financement supplémentaire). Elles percevaient une possibilité d'amélioration à cet égard.

L'analyse des documents financiers et des données de la GRC révèle que les paiements de transfert de la GRC à ACC aux fins de la subvention se faisaient à temps. Ces deux dernières années, 88 pour cent des demandes d'avances trimestrielles d'ACC ont été traitées dans les deux jours ouvrables suivants.

En termes de rentabilité, l'actuel mécanisme de transfert demeure très économique, compte tenu des frais administratifs versés à ACC par rapport aux dépenses totales de la subvention. Depuis 2003-2004, la GRC paye des frais annuels de 150 000 $ au moyen d'un rajustement permanent à la mise à jour annuelle des niveaux de référence.^{Note de bas de page 29} En 2017-2018, ces frais représentaient 0,07 pour cent des dépenses totales de la subvention.

Il a été déterminé qu'ACC avait besoin d'un financement supplémentaire pour éviter une baisse de la prestation de services et pour éviter des arriérés. Afin de combler l'écart du financement, en 2018, la GRC a commencé à verser à ACC des frais annuels supplémentaires de 1,85 million de dollars (qui s'ajoutent aux 150 000 $ versés annuellement par la GRC par transfert permanent à ACC via la MJANR). Ces nouveaux frais annuels représentent 0,9 pour cent des dépenses totales de la subvention.

Presque toutes les personnes interviewées (4/5) et les pièces justificatives confirment l'inexistence d'autres mécanismes viables qui amélioreraient la rapidité, la rentabilité et l'efficience du transfert de fonds. Une personne interviewée a proposé comme autre moyen pour rendre le transfert de fonds plus rapide et efficace que la subvention devienne un programme législatif à ACC, tout en reconnaissant qu'une telle démarche pourrait mettre sa viabilité à risque.

5.0 Conclusions et recommandations

L'évaluation constate que le besoin demeure, important et croissant, de compter sur la subvention pour indemniser les membres réguliers et les membres civils de la GRC ainsi que leurs survivants pour des blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions. Tant le nombre de clients de la GRC que le degré d'indemnisation ont crû constamment pendant la période visée par l'évaluation, les prévisions laissant entrevoir que le nombre de membres de la GRC et de leurs survivants qui toucheront une pension d'invalidité continuera d'augmenter.

La subvention est harmonisée au résultat stratégique de la GRC « Sécurité du revenu pour les membres de la GRC et leurs survivants en cas de décès ou d'invalidité » et avec le résultat du gouvernement du Canada « La sécurité du revenu et l'emploi pour les Canadiens ». La subvention contribue aussi au mandat de la GRC et s'arrime aux autorités législatives et réglementaires confiées à la GRC.

En général, les rôles et les responsabilités de la GRC et d'ACC sont clairement définis relativement au fonctions de transfert et d'administration de la subvention. À l'interne, à la GRC, les rôles et responsabilités des diverses directions sont aussi claires, toutefois, il y a des lacunes dans la communication et la mise en commun de renseignements dans des aspects importants du programme. Par ailleurs, la gouvernance interne de la subvention à la GRC n'est pas énoncée clairement pour les diverses directions en cause.

Globalement, la subvention atteint son but d'apporter une aide financière et des soins de santé aux membres de la GRC et à leurs survivants. Les clients de la GRC sont plus nombreux chaque année à profiter de la subvention et les demandes sont en grande majorité approuvées.

Les services ont été rendus aux clients de la GRC avec de moins en moins de célérité au cours de la période visée par l'examen. L'analyse secondaire du sondage de 2017 auprès des clients d'ACC a mis en lumière un aspect de la prestation de service qui peut être amélioré, relativement à la vitesse à laquelle l'information et les services sont rendus. Par ailleurs, l'atteinte des normes de service ciblées telles qu'établies par ACC s'est dégradée progressivement au point où les cibles ne sont actuellement plus atteintes; cependant, la GRC a augmenté le versement annuel des frais à ACC pour la prestation et l'administration des services afin d'accroître la capacité d'ACC de fournir ses services aux clients de la GRC, ce qui a permis de réduire les arriérés et de réduire les délais de prestation de service.

Il y a des contrôles internes pour faire le suivi des activités financières de la subvention. La GRC reçoit des rapports mensuels et annuels et mène ses propres analyses ad hoc et produit ses rapports en lien avec la subvention. Toutefois, l'évaluation a constaté que la GRC n'utilisait pas pleinement les données d'ACC sur les invalidités, une constatation que faisait déjà l'évaluation précédente de 2013-2014.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé au dirigeant principal des Ressources humaines de :

1. Élaborer un modèle de gouvernance interne qui décrive clairement la participation des directions et sous-directions de la GRC à l'administration et à la gestion de la subvention.
2. Multiplier les consultations entre les partenaires au programme de subvention afin d'atténuer les trous dans l'information et d'éclairer la prise de décision.
3. Après les efforts faits à la suite des recommandations de l'évaluation de 2013-2014, explorer l'utilisation à faire des données qu'ACC peut offrir afin de cerner les secteurs de risque émergent et d'appuyer la priorisation et l'élaboration de mesures de prévention des blessures.

6.0 Réponse et plan d'action de la direction

6.1 Réponse de la direction

6.2 Plan d'action pour la DPRH

Notes de fin de document

Évaluation de l’Initiative de réforme législative - Rapport complet

Services nationaux d'évaluation des programmes
Vérification interne, Évaluation et Examen
Gendarmerie royale du Canada

Le 19 juillet 2019

Évaluation à l'égard de l'accès à l'information

Ce rapport fut revu en considération de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Certaines parties du texte comprises dans ces documents ne peuvent pas être publiées et sont identifiées comme suit : [***]; l'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Table des matières

• Sigles
• 1.0 Sommaire
• 2.0 Introduction
  • 2.1 But de l'évaluation
  • 2.2 Portée de l'évaluation et contexte
• 3.0 Description de l'Initiative
  • 3.1 Contexte
  • 3.2 Ressources
  • 3.3 Profils des programmes évalués
• 4.0 Méthode d'évaluation
  • 4.1 Stratégie et concept d'évaluation
  • 4.2 Sources de données
  • 4.3 Limites de la méthode et stratégies d'atténuation des répercussions
• 5.0 Constatations
  • 5.1 Assouplissement des processus
  • 5.2 Établissement de politiques et uniformité de leur application
  • 5.3 Délais de traitement
  • 5.4 Suivi et compte rendu des données
  • 5.5 Financement
• 6.0 Conclusions et recommandations
• 7.0 Réponse et plan d'action de la direction
  • 7.1 Réponse de la direction
  • 7.2 Plan d'action pour le SRP de la DG
• Notes

Sigles

BCGA

Bureau de coordination des griefs et des appels

BCPH

Bureau de coordination des plaintes de harcèlement

CEE

Comité externe d'examen de la GRC

CT

Conseil du Trésor

DG

Direction générale de la GRC

DPRH

dirigeant principal des Ressources humaines

DRP

dirigeant de la Responsabilité professionnelle

ETP

équivalent temps plein

GRC

Gendarmerie royale du Canada

IRL

Initiative de réforme législative

OGCA

Outil de gestion des cas administratifs

PGIC

Programme de gestion informelle des conflits

SIGRH

Système d'information sur la gestion des ressources humaines

SNEP

Services nationaux d'évaluation des programmes

SNGD

Section nationale de la gestion de la déontologie

SRP

Secteur de la responsabilité professionnelle

1.0 Sommaire

Le présent rapport fait état des résultats de l'Évaluation de l'Initiative de réforme législative (IRL) menée par les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 2017-2018 à la demande du Conseil du Trésor (CT). Cette évaluation portait sur la période allant de novembre 2014 à décembre 2017.

Le 28 novembre 2014, une importante réforme législative a été mise en place par l'entrée en vigueur de la Loi visant à accroître la responsabilité de la GRC (ci-après appelée Loi sur la responsabilité), qui modernisait la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (ci-après appelée Loi sur la GRC) dans le but d'accroître la responsabilité de la GRC devant la population canadienne et d'assurer à ses employés un milieu de travail sûr, sain et empreint de respect.

L'objectif de l'évaluation était de voir dans quelle mesure l'IRL a modernisé les processus de gestion des ressources humaines en ce qui touche la déontologie, l'enquête et le règlement des plaintes de harcèlement ainsi que le traitement des griefs et des appels (domaines ci-après appelés collectivement les « secteurs de politique »). Il convient de souligner que d'autres aspects de l'IRL, dont les processus applicables aux plaintes du public et aux exigences d'emploi, étaient exclus de la portée de l'évaluation.

Voici les constatations qui ressortent de l'évaluation :

1. L'IRL a donné plus de latitude aux décideurs pour la gestion des affaires disciplinaires, des plaintes de harcèlement, des griefs et des appels.
2. Des politiques et des procédures ont été établies, et des pratiques ont été mises en vigueur pour en assurer l'application uniforme. Les renseignements examinés indiquent que les politiques et les procédures ont été suivies avec uniformité.
3. La majorité des affaires disciplinaires, des plaintes de harcèlement, des griefs et des appels ont été traités dans un délai raisonnable, mais selon les renseignements examinés, il y aurait moyen d'apporter des améliorations.
4. De nombreuses normes de service ont été établies, mais certains secteurs de politique ne recueillent pas les données requises pour mesurer les progrès réalisés par rapport à chaque norme.
5. Le personnel des secteurs de politique ne pouvait pas utiliser l'Outil de gestion des cas administratifs (OGCA) comme seul système de gestion des dossiers à cause des limites qu'il présentait et du manque d'uniformité dans la saisie de données.
6. Les données recueillies servaient à éclairer la prise de décisions, malgré les limites qu'elles présentaient.
7. D'après les renseignements examinés, les fonds accordés pour la mise en œuvre de l'IRL étaient suffisants.
8. L'évaluation n'a pas permis de déterminer si le financement prévu pour l'administration courante de l'IRL était suffisant.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que le dirigeant de la Responsabilité professionnelle (DRP) :

1. Examine et améliore la méthode employée pour le suivi, la collecte et le compte rendu des données et de l'information sur le rendement afin de soutenir la prise de décisions, y compris en corrigeant les problèmes relatifs à la saisie des données et aux limites du système.
2. Examine les difficultés de traitement qu'éprouve chaque secteur de politique et mette en œuvre des mesures pour accélérer le traitement des dossiers.
3. Évalue les ressources requises pour l'administration courante des processus applicables aux affaires disciplinaires, aux plaintes de harcèlement, aux griefs et aux appels.

2.0 Introduction

2.1 But de l'évaluation

Le présent rapport fait état des résultats de l'Évaluation de l'IRL menée par les SNEP de la GRC à la demande du CT. L'objectif de l'évaluation était de voir dans quelle mesure l'IRL a modernisé les processus de gestion des ressources humaines en ce qui touche la déontologie, l'enquête et le règlement des plaintes de harcèlement ainsi que le traitement des griefs et des appels.

L'évaluation a commencé en décembre 2017 s'est terminée le juillet 2019 avec la présentation d'un exposé au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation. La commissaire a approuvé le rapport le 7 août 2019.

2.2 Portée de l'évaluation et contexte

L'Évaluation de l'IRL était prévue dans le Plan pluriannuel de vérification, d'évaluation et d'analyse de données axé sur les risques de 2017-2018 et a été menée conformément à la Politique sur les résultats du CT(2016). Outre l'exigence du CT voulant que l'IRL soit examinée dans son ensemble, la portée des travaux a été déterminée en fonction des principaux facteurs de risque dégagés au moment de circonscrire le mandat d'évaluation.

La période visée s'étend de novembre 2014 à décembre 2017 et avait de portée nationale. La Direction générale (DG) de la GRC à Ottawa, la Colombie-Britannique (Division E), l'Ontario (Division O) et la Nouvelle-Écosse (Division H) employés ont participé aux entrevues. Ces lieux ont été recommandés pendant la phase de consultation, en raison du nombre de dossiers qui y sont traités.

3.0 Description de l'Initiative

3.1 Contexte

La Loi sur la GRC n'avait fait l'objet d'aucune modification substantielle en près de 25 ans. Or, les exigences en matière de services de police, tant sur le plan administratif que sur le plan opérationnel, avaient évolué au cours de cette période, et les organisations policières étaient de plus en plus appelées à rendre compte de la gestion efficace de leurs ressources humaines et financières.^{Note de bas de page 1}

La Loi sur la responsabilité, qui a reçu la sanction royale le 19 juin 2013, a apporté d'importantes réformes à la Loi sur la GRC.^{Note de bas de page 2}, la modernisant dans le but d'accroître la responsabilité de la GRC devant la population canadienne et d'assurer à ses employés un milieu de travail sûr, sain et empreint de respect.

Constituée sous la direction du DRP et du dirigeant principal des Ressources humaines (DPRH), l'équipe de l'IRL s'est vu confier la tâche d'effectuer des recherches sur les modifications envisagées dans le cadre de la Loi sur la responsabilité, puis de leur donner une forme concrète.

Le DRP était responsable des modifications visant les objectifs suivants :

• Renforcer l'organe d'examen et de traitement des plaintes de la GRC et mettre en œuvre un cadre pour la tenue d'enquêtes sur les incidents graves mettant en cause des membres.
• Moderniser les processus de discipline, de griefs et de gestion des ressources humaines applicables aux membres de la GRC en vue de prévenir les problèmes de rendement et de conduite, d'intervenir promptement le cas échéant et de les corriger rapidement et équitablement.

Le DPRH était responsable des modifications visant l'objectif suivant :

Établir un mécanisme permettant de considérer les membres civils comme des employés nommés en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique à la date fixée par le CT.^{Note de bas de page 3}

Le 28 novembre 2014 a marqué l'entrée en vigueur de la Loi sur la responsabilité, de la Loi sur la GRC modifiée ainsi que du Règlement, des consignes du commissaire, des politiques, des processus et des procédures s'y rapportant.^{Note de bas de page 4}

3.2 Ressources

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3.3 Profils des programmes évalués

Déontologie

À la suite de l'entrée en vigueur de la Loi sur la responsabilité, le régime disciplinaire a été remplacé par un processus de gestion de la déontologie applicable aux membres réguliers et aux membres civils. Selon ce nouveau processus, la majorité des affaires disciplinaires (plus de 90 %) peuvent être réglées par le gestionnaire compétent (l'autorité disciplinaire)^{Note de bas de page 5} et le membre visé à l'échelon divisionnaire, dans le cadre d'une réunion plutôt que d'une longue audience officielle devant un comité de trois arbitres.

La Loi sur la responsabilité a apporté de nombreux changements aux modalités de gestion de la déontologie. Elle a notamment accordé plus de souplesse aux gestionnaires pour régler les affaires disciplinaires par la tenue d'une réunion au plus bas niveau possible. Cette modification devait moderniser, assouplir, accélérer et rationaliser le processus, tout en en préservant l'équité.^{Note de bas de page 6} La Loi sur la responsabilité stipulait aussi que le processus devait mettre l'accent sur des mesures simples, correctives et éducatives plutôt que sur des sanctions punitives; toutefois, dans les cas où le congédiement figure parmi les peines appropriées, le nouvel usage veut que l'autorité disciplinaire renvoie l'affaire à un comité de déontologie.

La Section nationale de la gestion de la déontologie (SNGD), qui relève du Secteur de la responsabilité professionnelle (SRP), est chargée de fournir des conseils stratégiques d'intérêt national, des services de coordination, de recherche et d'analyse ainsi que des recommandations aux conseillers en déontologie de la DG et des divisions. L'une des caractéristiques principales du processus modernisé est qu'il permet le traitement de dossiers et la prise de décisions à l'échelon divisionnaire, alors que la DG assure les fonctions de supervision et de reddition de comptes.

Enquête et règlement des plaintes de harcèlement

La réforme a amené la création d'un processus unique et propre à la GRC, qui venait remplacer les modalités parallèles établies dans la politique du CT et la partie IV de la Loi sur la GRC^{Note de bas de page 7} afin d'assurer de façon plus rapide et plus efficace le traitement des plaintes de harcèlement visant des membres de la Gendarmerie. S'inscrivant dans le souci de donner confiance à tout le personnel qu'aucune allégation de harcèlement ne resterait sans suite, ce nouveau processus devait offrir un mécanisme de traitement des plaintes qui mettrait l'accent sur l'intervention rapide aux fins de règlement à l'amiable ainsi que sur le rétablissement des relations entre employés et d'un sain climat de travail, selon les besoins.

Depuis la réforme, le harcèlement est désigné explicitement comme une infraction au code de déontologie de la GRC, ce qui a permis à la GRC d'arrimer le processus d'enquête et de règlement des plaintes de cette nature au processus disciplinaire. Par exemple, si le décideur détermine qu'il y a eu harcèlement au sens de l'article 2.1 du code de déontologie, il peut imposer des mesures disciplinaires.^{Note de bas de page 8}

Afin que les plaintes de harcèlement soient examinées à l'échelon hiérarchique le plus élevé des divisions, le rôle de décideur a été attribué uniquement aux commandants divisionnaires. Cette mesure a permis d'uniformiser l'application du processus d'enquête et de règlement visant les plaintes de harcèlement ainsi que la prise de décisions en la matière.

Un nouveau Bureau de coordination des plaintes de harcèlement (BCPH) a été mis sur pied sous l'autorité du SRP afin d'assurer à l'échelle nationale les fonctions de soutien administratif et de surveillance se rapportant au processus d'enquête et de règlement des plaintes de harcèlement. Le BCPH constitue également le centre de décision en la matière et joue un rôle important dans la prestation de conseils et de directives aux employés chargés de l'administration du processus dans leur division.^{Note de bas de page 9}

Griefs et appels

Les modifications apportées dans le cadre de l'IRL ont eu pour effet de simplifier le traitement des griefs et des appels en ramenant de 18 à deux le nombre de processus et de sous-processus.^{Note de bas de page 10} La rationalisation du cadre de règlement des griefs et des appels visait à faire en sorte que les dossiers soient traités de manière plus efficace, plus uniforme et plus équitable.^{Note de bas de page 11}

Selon le nouveau processus, les arbitres jouissent de pouvoirs élargis qui leur donnent une plus grande latitude pour le traitement des griefs et des appels. Par exemple, ils peuvent désormais tenir des rencontres officielles ou informelles avec les parties, jumeler des griefs ou des appels semblables, rejeter des griefs ou des appels qui sont frivoles ou vexatoires ou qui constituent un abus de procédure, et choisir d'admettre ou de rejeter un grief ou un appel lorsqu'une des parties n'a pas suivi leurs instructions.^{Note de bas de page 12} Le nouveau processus applicable aux griefs permet également aux parties de régler leur différend à l'amiable avec l'aide de leur superviseur ou du Programme de gestion informelle des conflits (PGIC). .

Le Bureau de coordination des griefs et des appels (BCGA) du SRP, qui se trouve à la DG de la GRC, assure la réception et la gestion centralisées des griefs et des appels.

4.0 Méthode d'évaluation

4.1 Stratégie et concept d'évaluation

L'évaluation était axée sur la théorie. Les SNEP ont eu recours à la triangulation comme méthode d'analyse, et diverses sources de données ont servi d'assise aux constatations. L'objectif était d'examiner dans quelle mesure l'IRL a modernisé les processus de gestion des ressources humaines en ce qui touche la déontologie, l'enquête et le règlement des plaintes de harcèlement ainsi que le traitement des griefs et des appels (domaines ci-après appelés collectivement les « secteurs de politique »). Des données qualitatives et quantitatives ont été utilisées pour formuler les constatations, recommander des améliorations et aider les cadres supérieurs à prendre des décisions éclairées.

Les questions suivantes ont guidé l'évaluation :

1. Les nouveaux processus ont-ils assoupli la gestion des dossiers? Si oui, dans quelle mesure?
2. Dans quelle mesure les politiques et les procédures ont-elles été appliquées uniformément?
3. Les nouveaux processus ont-ils permis de traiter les dossiers rapidement? Si oui, dans quelle mesure?
4. Dans quelle mesure les données ont-elles fait l'objet d'un suivi, d'un contrôle et d'un compte rendu?
5. Dans quelle mesure les fonds consacrés à l'IRL étaient-ils suffisants pour en assurer la mise en œuvre et l'administration courante?

4.2 Sources de données

Les sources de données suivantes ont servi à formuler les constatations et recommandations :

Examen de la documentation. On a examiné et analysé des documents internes et externes pertinents tels que des documents de fond, des rapports sur le rendement, des examens de programmes, des plans d'activités, des documents opérationnels et des politiques.

Analyse de données : On a analysé des données financières, administratives, statistiques et concernant le rendement qui ont été tirées des sources d'information et des systèmes suivants :

• Données sur la gestion des dossiers (de déontologie, de harcèlement, de griefs et d'appels) provenant de l'OGCA et des tableurs de chaque secteur de politique
• Données de formation provenant de chaque secteur de politique
• Données financières provenant du Système de gestion des dépenses globales et des actifs (TEAM)
• Données sur les ETP provenant du Système d'information sur la gestion des ressources humaines (SIGRH)

Entrevues : On a mené 50 entrevues auprès d'un échantillon d'employés occupant des postes clés de cadre supérieur, de gestionnaire et d'exécutant afin d'obtenir leurs opinions sur l'IRL ainsi que pour valider et compléter l'information tirée d'autres sources. Le nombre d'avis recueillis sur chaque question variait selon le savoir et l'expertise des personnes interviewées, car elles ne connaissaient pas toujours l'ensemble des processus visés par l'évaluation ou les données financières pertinentes.

4.3 Limites de la méthode et stratégies d'atténuation des répercussions

La limite la plus importante de l'évaluation résidait dans la fiabilité et l'uniformité des données sur le rendement consignées dans le système national de gestion des dossiers, soit l'OGCA. Les dossiers de l'OGCA n'étaient pas actualisés de façon systématique, la saisie des données se faisant plutôt lorsque le temps le permettait. De plus, certaines données ne pouvaient pas être extraites de l'OGCA parce qu'elles y avaient été téléchargées sous forme de documents numérisés. Les données sur le rendement qui étaient requises pour l'évaluation n'étaient donc pas facilement accessibles aux fins d'analyse.

La DG et les divisions utilisaient chacune leur propre système de suivi par tableur afin de produire des comptes rendus réguliers, mais certaines données sur le rendement ne figuraient pas dans ces tableurs.

Pour atténuer les répercussions de ces limites, les évaluateurs ont utilisé des échantillons de données de l'OGCA et ont effectué une triangulation des données sur le rendement obtenues par d'autres moyens, comme l'examen de la documentation et l'analyse des entrevues. Cette stratégie visait à accroître la fiabilité et la validité des constatations et à asseoir les conclusions et les recommandations sur des données objectives et documentées.

5.0 Constatations

5.1 Assouplissement des processus

L'IRL a établi de nouvelles obligations redditionnelles, de nouveaux pouvoirs et de nouvelles responsabilités qui ont assoupli la gestion des processus afin de donner plus de latitude aux décideurs et de favoriser le traitement plus équitable des dossiers dans un cadre moins accusatoire.

Déontologie

Le processus disciplinaire a été modernisé de façon à permettre aux décideurs de régler les dossiers au plus bas niveau approprié de la hiérarchie divisionnaire, y compris en leur donnant la latitude voulue pour imposer des mesures disciplinaires et en ne faisant intervenir un comité de déontologie que dans les affaires comportant une possibilité de renvoi.^{Note de bas de page 13}

À la suite de ces modifications, le taux de dossiers réglés dans les divisions a atteint 92 %, comparativement à 60 % avant l'IRL. La majorité des dossiers traités de 2015 à 2017 ont été confiées à une autorité disciplinaire de niveau II, qui est le plus souvent un officier. L'assouplissement du processus a permis aux gestionnaires les plus près des dossiers d'en faire le traitement selon une approche équitable à caractère moins officiel et moins accusatoire. Il en a également résulté une réduction des délais de traitement : les affaires réglées dans le cadre d'une réunion ont été conclues environ deux fois plus rapidement^{Note de bas de page 14}que les dossiers réglés par voie d'audience disciplinaire avant l'IRL.

Il existe trois catégories de mesures disciplinaires. Selon la gravité de l'affaire, les mesures imposées peuvent être simples, correctives ou graves.^{Note de bas de page 15} Comme l'indique le tableau suivant, de 2015 à 2017, les autorités disciplinaires ont imposé des mesures disciplinaires simples ou correctives dans la plupart des cas. Elles privilégiaient donc cette approche plutôt que des mesures punitives, ce qui était l'un des objectifs de la modernisation.

Le nombre de mesures disciplinaires possibles étant passé de 11 à 27, les décideurs se trouvaient devant un choix d'options beaucoup plus vaste au moment de déterminer la peine qui convenait. Par exemple, selon le nouveau processus, l'officier hiérarchique avait le pouvoir d'imposer une pénalité financière pouvant aller jusqu'à 10 jours de solde, alors que les mesures disciplinaires de cette ampleur étaient auparavant réservées aux comités disciplinaires.

Pour les affaires renvoyées devant un comité de déontologie, les modalités applicables ont été assouplies. Par exemple, les comités de déontologie comptent maintenant un seul arbitre plutôt que trois^{Note de bas de page 16}, ce qui réduit les exigences en matière de ressources.^{Note de bas de page 17}Au cours des trois dernières années, il s'est tenu 25 audiences présidées par un arbitre (total de 25 arbitres). Lorsqu'on examine les trois années qui ont précédé le lancement de l'IRL, on constate que 146 audiences ont eu lieu pendant cette période, chacune devant un comité formé de trois membres (total de 438 arbitres). Depuis la réforme, on a eu recours à 413 arbitres de moins sur une période équivalente. Il a n'a pas été possible de déterminer avec certitude les économies ainsi réalisées faute de données sur le rendement, mais il est apparent que les modifications apportées à la composition et au rôle des comités de déontologie ont réduit la durée de chaque audience.

De plus, les arbitres se sont vu donner plus de latitude pour décider du déroulement des audiences. Par exemple, ils avaient une plus grande marge de manœuvre pour la détermination des témoins à faire comparaître^{Note de bas de page 18}, et toute l'information pertinente leur était fournie à l'avance^{Note de bas de page 19}au lieu d'être présentée par des avocats et des témoins dans le cadre d'une procédure quasi judiciaire.

La majorité des personnes interviewées (33/41) ont affirmé que l'établissement du nouvel éventail de mesures disciplinaires avait donné une plus grande marge de manœuvre pour la gestion des dossiers d'inconduite, notant qu'il en avait résulté une amélioration de la prise de décisions (22/33), un choix élargi de sanctions possibles (20/33) ainsi qu'une équité et une transparence accrues (9/33).

Harcèlement

Afin de moderniser le traitement des plaintes de harcèlement, la procédure établie pour les contraventions au code de déontologie et la procédure du CT ont été réunies en un seul processus rapide et efficace, qui permet au décideur de régler les plaintes de harcèlement dans le cadre du processus disciplinaire et de choisir parmi un plus grand éventail de peines possibles.^{Note de bas de page 20}Le décideur a aussi la possibilité de mener une enquête limitée^{Note de bas de page 21}ou complète et de recommander le règlement à l'amiable du conflit. Faute de données, l'évaluation n'a pas permis de déterminer l'efficacité des options d'enquête et les avantages secondaires qu'elles présentent, notamment quant à la réduction des délais de traitement.

La modernisation du processus supposait également un recours accru au PGIC; les décideurs se sont donc vu conférer le pouvoir de recommander et de faciliter les règlements à l'amiable. En moyenne, seulement 6 % des plaintes ont été entièrement ou partiellement réglées dans le cadre du PGIC, mais les documents examinés montrent que plus de la moitié des plaignants ont tenté cette voie avant de déposer une plainte officielle. Selon les rapports d'assurance de la qualité du BCPH pour 2015 et 2016, le BCPH a informé les parties des possibilités de règlement à l'amiable dans 85 % des cas en 2015 et dans 94 % des cas en 2016. L'examen d'un échantillon des plaintes entièrement ou partiellement réglées de cette façon a révélé que les dossiers en question avaient été clos plus rapidement que ne l'aurait permis le processus officiel.^{Note de bas de page 22}Les renseignements examinés montrent également que le BCPH a collaboré avec les Ressources humaines afin de promouvoir la résolution informelle des conflits.

La majorité des personnes interviewées (21/35) ont affirmé que le nouvel éventail de mesures disciplinaires possibles offrait plus de souplesse pour la gestion des plaintes de harcèlement, puisque le décideur pouvait choisir parmi un plus grand nombre d'options.

Griefs et appels

Le processus de traitement des griefs et des appels a été modernisé de façon à accroître et à clarifier les pouvoirs conférés aux décideurs. Par exemple, les arbitres peuvent désormais opter à leur discrétion pour une rencontre officielle ou informelle avec les parties afin de régler les dossiers en misant davantage sur la collaboration.^{Note de bas de page 23} En 2015, il s'est tenu 16 conférences préparatoires, alors qu'en 2017, il y en a eu 73, soit environ 4,5 fois plus.

Depuis l'IRL, seules les affaires graves peuvent être renvoyées devant le Comité externe d'examen de la GRC (CEE). Les arbitres ont donc plus de latitude pour le règlement définitif des dossiers, et a réduit le nombre total d'affaires à être examinées par le CEE. En 2015 et en 2016, le délai de traitement moyen des appels a diminué de 51 jours pour les affaires n'ayant pas fait l'objet d'un renvoi devant le CEE.^{Note de bas de page 24}

Le régime de traitement des griefs prévoit maintenant la souplesse nécessaire pour que des possibilités de règlement à l'amiable soient offertes au début puis tout au long du processus, dans les cas qui s'y prêtent.^{Note de bas de page 25}Le recours au PGIC offre une autre manière de résoudre les conflits entre employés de la GRC. En ce qui concerne les griefs, les officiers hiérarchiques sont tenus de participer à chaque étape du processus s'y appliquant et de tout mettre en œuvre pour en faciliter le règlement à l'amiable. Au début du processus, les parties se voient accorder 30 jours pour discuter de la situation et tenter de la régler. Les données étaient insuffisantes pour permettre aux évaluateurs de déterminer si les possibilités accrues de règlement à l'amiable se sont avérées efficaces. L'examen des neuf dossiers de grief pour lesquels l'OGCA indiquait un règlement complet ou partiel à l'amiable révèle toutefois qu'il a fallu en moyenne 292 jours pour les conclure, contre 239 à 376 jours selon le processus officiel, comme le montre la figure 2.

La majorité des personnes interviewées (8/11) ont affirmé que le nouveau processus applicable aux griefs et aux appels offrait plus de souplesse pour la gestion des dossiers, grâce notamment au PGIC et à la possibilité de tenir des conférences préparatoires et des réunions de cas.

5.2 Établissement de politiques et uniformité de leur application

Les évaluateurs se sont penchés sur la mesure dans laquelle des politiques et des procédures avaient été établies pour les affaires disciplinaires, les plaintes de harcèlement, les griefs et les appels.

Des instruments de politique tels que des guides nationaux, des schémas de traitement de dossiers et le guide d'utilisation de l'OGCA ont été élaborés afin d'appuyer les dispositions de la Loi sur la GRC et de fournir des directives claires. Par exemple, le Guide des mesures disciplinaires établit la gamme des sanctions convenant aux types d'inconduite les plus courants et fournit au décideur une liste exhaustive de facteurs à prendre en compte au moment de déterminer les mesures disciplinaires qui s'imposent, afin d'évacuer en bonne partie la subjectivité qui entre alors en jeu.

De plus, l'évaluation a révélé que des pratiques avaient été mises en vigueur pour assurer l'application uniforme des politiques et des procédures. Des centres de décision nationaux (SNGD, BCPH, Services de recours) ont été créés afin d'offrir un soutien à leur clientèle respective, et des normes de service ont été élaborées afin d'assurer l'application uniforme des politiques. À ces démarches s'ajoutent aussi les mesures d'uniformité suivantes:^{Note de bas de page 26}

• Affaires disciplinaires : Les dossiers comportant une possibilité de congédiement sont renvoyés à la Direction des représentants de l'autorité disciplinaire, et la SNGD examine les dossiers disciplinaires chaque trimestre dans un souci d'assurance de la qualité afin de vérifier que les divisions respectent les pratiques de compte rendu.
• Plaintes de harcèlement : La réception et le traitement des plaintes se font de manière centralisée; les allégations jugées établies sont traitées selon la procédure applicable aux contraventions au code de déontologie; les commandants divisionnaires sont les seuls décideurs désignés pour leur division afin d'assurer l'uniformité de la prise de décisions; le BCPH examine les dossiers de harcèlement chaque année pour vérifier que les pratiques de compte rendu respectent la politique.
• Griefs et appels : Le processus au complet est centralisé sous la responsabilité de la DG.

Les documents examinés font état de communications régulières entre les secteurs de politique et les divisions, notamment sous forme de réunions mensuelles et de commentaires formulés dans le cadre du processus d'assurance de la qualité et de colloques annuels. Par exemple, il ressort de l'examen des données concernant la prestation de conseils ou de soutien que, de novembre 2014 à décembre 2017, la SNGD a donné 2 257 avis aux divisions.

D'autre part, au moins 6 616 personnes ont participé à diverses activités de formation, dont le cours sur les enquêtes relatives aux responsabilités liées au milieu de travail, le cours en ligne à l'intention des autorités disciplinaires et le cours sur l'utilisation de l'OGCA.

On a demandé aux personnes interviewées si les procédures étaient appliquées uniformément dans leur secteur respectif. La majorité de celles qui ont donné leur avis ont dit que les pratiques mises en vigueur étaient suivies de façon uniforme. Les observations recueillies pour chaque secteur de politique sont résumées ci-dessous.

Déontologie

La majorité des personnes interviewées (16/21) ont affirmé que le nouveau processus disciplinaire était appliqué uniformément à l'échelle nationale. Plus de la moitié d'entre elles attribuaient cette uniformité aux fonctions de surveillance et de gouvernance exercées par la SNGD, à la tenue de réunions régulières entre la SNGD et les divisions ou à ces deux facteurs.

En ce qui concerne l'application du processus à l'échelle divisionnaire, la majorité des personnes interviewées (21/29) ont affirmé qu'elle se faisait de façon uniforme. Cet état de fait était attribué aux procédures internes établies dans les divisions, dont la tenue régulière de discussions d'équipe, ainsi qu'à l'utilisation d'outils nationaux comme les guides et l'OGCA (8/21).

Harcèlement

La majorité des personnes interviewées (11/15) ont affirmé que le processus était appliqué uniformément à l'échelle nationale, et à peu près la même proportion d'entre elles (17/25) ont dit qu'il était appliqué uniformément à l'échelle divisionnaire. La plupart ont cité la procédure de réception centralisée des plaintes du BCPH parmi les facteurs qui avaient contribué à cette uniformité.

Griefs et appels

Toutes les personnes interviewées (7/7) ont affirmé que le processus était appliqué uniformément à l'échelle nationale. Plus de la moitié d'entre elles étaient d'avis que c'était grâce à sa centralisation à la DG.

5.3 Délais de traitement

Le règlement rapide des affaires disciplinaires, des plaintes de harcèlement, des griefs et des appels était l'un des objectifs de la modernisation.^{Note de bas de page 27}

Pour les besoins de l'évaluation et par conformité avec la Loi sur la GRC, qui stipule que les mesures disciplinaires doivent être imposées dans l'année suivant la contravention au code de déontologie, le délai considéré comme « raisonnable » pour le traitement d'un dossier correspond à un an.^{Note de bas de page 28}Bien que la disposition pertinente de la Loi sur la GRC ne s'applique pas aux griefs et aux appels, on a également retenu le délai d'un an comme période raisonnable pour le traitement des griefs et des appels, par souci d'uniformité.

Il a été déterminé, à partir de données tirées de l'OGCA, que le délai d'un an était respecté en moyenne, comme l'indique le tableau suivant.^{Note de bas de page 29}

Avant l'introduction du nouveau processus disciplinaire, un comité d'arbitrage était constitué pour toute inconduite appelant une peine plus sévère que la confiscation d'un jour de congé. Le nouveau processus prévoit plutôt le renvoi des dossiers devant un comité de déontologie seulement dans les cas où l'on demande le congédiement du membre visé. En conséquence, moins de comités sont constitués et plus de dossiers sont réglés à l'échelon divisionnaire (92 %),^{Note de bas de page 30} ce qui prend moins de temps que le recours à un comité de déontologie.

Depuis le lancement de l'IRL, 25 des 129 affaires disciplinaires renvoyées devant un comité de déontologie (qui représentent 1,5 % de tous les dossiers disciplinaires) ont donné lieu à la tenue d'une audience, et dans quatre de ces cas, le membre visé a démissionné avant la fin de l'audience. Entre l'ouverture de ces dossiers et la conclusion des audiences disciplinaires connexes, il s'est écoulé en moyenne 778 jours. Il convient de noter que les divisions ont un an à compter de la date d'ouverture d'un dossier disciplinaire pour renvoyer l'affaire à un comité de déontologie. Pour les 25 dossiers qui ont fait l'objet d'une audience disciplinaire, il s'est écoulé en moyenne 449 jours entre la constitution du comité et la fin de l'audience.

Il n'a pas été possible de comparer les données relatives au délai de traitement des dossiers renvoyés devant un comité de déontologie avant et après l'IRL puisque la réforme a modifié la portée du mandat des comités de déontologie. Les évaluateurs n'ont pas été en mesure d'isoler les données relatives aux affaires disciplinaires graves afin de comparer avec exactitude les données d'avant et d'après la réforme.

Quand on a demandé aux personnes interviewées si les nouveaux processus permettaient de régler les dossiers plus rapidement, les réponses variaient légèrement selon le secteur de politique, comme il est expliqué ci-dessous.

Déontologie

La majorité des personnes interviewées (24/36) étaient d'avis que le nouveau processus disciplinaire (limitant les renvois aux comités déontologie) permettait de régler les dossiers plus rapidement en raison de sa simplification et de sa rationalisation (10/24).

Harcèlement

Même si les plaintes de harcèlement étaient traitées dans le délai d'un an, près de la moitié des personnes interviewées (15/31) estimaient qu'il y aurait moyen de procéder plus rapidement si les ressources étaient augmentées (p. ex., enquêteurs à temps plein), si l'on effectuait un « filtrage » pour écarter les plaintes non conformes à la définition du harcèlement (une pratique qui était en usage avant l'IRL) ou si l'on classait les plaintes par ordre de priorité ou si l'on combinait ces deux mesures, et si l'on réduisait la charge de travail.

L'évaluation n'a pas permis de déterminer si le fait de filtrer les allégations avant de les soumettre à l'examen du décideur accélérait le processus. Il convient de noter que la GRC a décidé d'éliminer cette pratique du nouveau processus de traitement des plaintes de harcèlement surtout parce qu'elle affaiblissait la capacité du décideur de voir les tendances se dégageant des comportements reprochés, ce qui augmentait le risque d'écarter des plaintes légitimes.

Griefs

La majorité des personnes interviewées (8/10) ont affirmé que le nouveau processus permettait de traiter les dossiers plus rapidement. Une minorité d'entre elles (3/10) a cependant mentionné que des problèmes de ressources et de capacité ralentissaient le règlement des dossiers.

Les normes de service établies par les secteurs de politique offraient une bonne indication de l'état d'avancement des dossiers par rapport au délai d'un an et aidaient à repérer les points de ralentissement dans le processus.

Plusieurs normes de service étaient établies pour chaque processus. Ces normes concernent par exemple le nombre de jours alloué pour accuser réception d'une plainte et pour achever une enquête. Elles sont énoncées dans les politiques, dans les guides ou dans les deux.

À quelques exceptions près, il a été impossible de trouver des données indiquant que la majorité des normes de service établies faisaient l'objet d'un contrôle régulier de la part de chaque secteur de politique. Les quelques normes assujetties à un tel contrôle n'étaient pas respectées pour la plupart. Par exemple, il a été constaté en 2016 que seulement 45 % des dossiers de harcèlement respectaient la norme de service voulant que la décision initiale soit rendue dans les 30 jours suivant réception du rapport d'enquête final.

5.4 Suivi et compte rendu des données

L'OGCA se voulait un système national de gestion électronique des dossiers qui fournirait des informations complètes et fiables pour la tenue de dossiers, la réalisation d'analyses et la prise de décisions à l'appui des démarches de modernisation; or, les divisions n'y versaient que des données limitées et ne les actualisaient pas de façon systématique, la saisie se faisant seulement lorsque le temps le permettait. De plus, certaines données ne pouvaient pas être extraites de l'OGCA en raison du format dans lequel elles avaient été téléchargées (p. ex. documents numérisés). L'évaluation a également permis de constater que certaines informations ne pouvaient pas être obtenues à cause des contraintes du système (p. ex. nombre limité de champs de saisie de données).

En misant fortement sur l'utilisation de tableurs et l'exécution de vérifications manuelles, le personnel arrivait à faire le suivi et le compte rendu des données, mais cette façon de procéder exerçait une forte pression sur les ressources et ne permettait qu'une responsabilisation et une surveillance limitées quant aux données du système.

Des mesures ont été mises en place pour pallier les problèmes liés à l'OGCA. Par exemple, dans certains secteurs de politique, les employés ouvraient manuellement les dossiers pour aller chercher les données requises et les insérer dans des tableurs aux fins de compte rendu. Pour contourner les problèmes d'accès, le BCGA transférait manuellement les dossiers électroniques de l'OGCA à un répertoire réseau d'Appels en recours et Examen aux fins d'arbitrage. Pour le rapport mensuel du SRP sur la gestion des dossiers, le BCPH examinait l'information saisie dans l'OGCA et insérait les mises à jour mensuelles dans un tableur. S'il n'y avait aucune mise à jour mensuelle pour un dossier, le BCPH communiquait avec la division concernée pour voir ce qu'il en était. Les divisions utilisaient aussi des tableurs personnalisés aux fins de suivi.

Presque toutes les personnes interviewées (91 %) ont mentionné que les dossiers faisaient l'objet d'un suivi et d'un contrôle, mais pas seulement au moyen de l'OGCA; l'utilisation de tableurs était courante.

Le contrôle des données de l'OGCA était effectué selon un processus d'assurance de la qualité qui consistait entre autres à examiner les dossiers sur une période de temps déterminée pour vérifier s'ils étaient complets et pour recueillir de l'information sur le rendement. Ce processus n'était toutefois pas le même d'un secteur de politique à l'autre. Par exemple, les critères d'assurance de la qualité et la fréquence des activités connexes variaient selon le secteur. Des mesures d'assurance de la qualité étaient établies pour les données relatives aux affaires disciplinaires et aux plaintes de harcèlement, mais pas pour les données relatives aux griefs et aux appels. On a également constaté que l'examen d'assurance de la qualité des dossiers ouverts se faisait soit annuellement, soit trimestriellement; certains dossiers ne pouvaient donc pas être examinés dans leur intégralité, puisqu'il s'écoule au moins six mois en moyenne entre l'ouverture et la clôture d'un dossier.

La SNGD et le BCPH ont tous deux relevé de nombreux problèmes de conformité relatifs à l'OGCA pendant le processus d'assurance de la qualité. Pour corriger ces problèmes, les secteurs de politique ont revu des procédures, rédigé des guides et communiqué régulièrement avec les divisions, mais les difficultés ont persisté pendant toute la période visée par l'évaluation.

Parce que les données étaient limitées et qu'elles ne pouvaient pas toutes être exportées de l'OGCA, la majorité de l'information servant à la prise de décisions était obtenue en effectuant une recherche manuelle dans chaque dossier électronique.

Les documents examinés indiquent que les données recueillies par les secteurs de politique servaient à produire plusieurs rapports internes, des exposés et le rapport mensuel du SRP sur la gestion des dossiers, autant d'éléments qui éclairaient la prise de décisions ainsi que la révision des procédures en vigueur au sein du SRP dans une perspective de validation et d'amélioration continue.

Par exemple, ces données étaient utilisées pour informer la haute direction des tendances observées relativement au nombre d'affaires disciplinaires, de plaintes de harcèlement, de griefs et d'appels après la mise en œuvre de l'IRL. Comme le montre le tableau suivant, à partir de novembre 2014, le nombre total de dossiers a augmenté au cours des trois années suivantes, sauf au chapitre des affaires disciplinaires.

Nota: Parmi les griefs déposés en 2017, 319 concernaient la rémunération des membres civils.

La suite donnée aux rapports d'assurance de la qualité de 2015 et de 2016 sur les dossiers de harcèlement offre un autre exemple de l'utilisation des données. Ces rapports soulignaient que la majorité des enquêtes en matière de harcèlement n'étaient pas achevées dans les délais établis de 90 jours et de 14 jours. L'incapacité des divisions à mener ces enquêtes dans le respect des délais avait déjà été soulevée lors de téléconférences nationales du BCPH, et le sujet a été abordé de nouveau lors de discussions de groupe tenues durant le colloque de janvier 2016. Les commentaires des conseillers divisionnaires en matière de harcèlement ont révélé que la dotation des postes d'enquêteurs en matière de harcèlement restait difficile dans la plupart des divisions. Le BCPH a rempli son engagement d'offrir des possibilités de formation pour accroître le nombre d'enquêteurs en matière de harcèlement, et cet indicateur a été incorporé au processus continu d'assurance de la qualité.

Les rapports d'examen sur le plan d'action du SRP mentionnent les exemples suivants de l'utilisation de données pour éclairer la prise de décisions :

• La SNGD a lancé une initiative ayant pour but d'explorer et de mettre en œuvre des méthodes pour examiner les dossiers disciplinaires à risque élevé (visant par exemple des inconduites sexuelles), en établir la priorité et en faire le suivi.
• Le BCPH a lancé une initiative ayant pour but d'explorer des façons d'augmenter le nombre de plaintes de harcèlement réglées à l'amiable. Dans le cadre de cette initiative, il a modifié le formulaire de plainte afin de permettre la saisie de données sur le règlement rapide et s'est engagé à présenter les tendances ainsi observées au PGIC (Ressources humaines).
• Les Services de recours ont lancé une initiative ayant pour but de produire un manuel sur les pratiques à l'intention des comités de déontologie et des représentants.

Les renseignements examinés montrent aussi que les données relatives aux affaires disciplinaires ont été utilisées dans le cadre d'autres processus ou initiatives. Par exemple, les Ressources humaines s'en sont servi pour déterminer l'admissibilité des membres à poser leur candidature à une promotion ou à une mutation latérale et pour le Système d'intervention rapide national.

5.5 Financement

*** En 2017-2018, 90 des *** postes étaient pourvus, selon les données du SIGRH. ***

À la fin de 2017-2018, presque tout le financement avait été dépensé (58,4 $, soit 93 %).

La majorité des personnes interviewées (12/19) ont affirmé que les fonds consacrés à la mise en œuvre de l'IRL étaient suffisants.

Compte tenu des données présentées plus haut et du fait que le délai de traitement d'un an était respecté pour la plupart des dossiers, le financement consacré à la mise en œuvre de l'IRL a été jugé suffisant.

Les données sur le caractère suffisant du financement accordé à l'IRL présentaient des contradictions. Faute d'information sur le rendement, il n'a pas été possible de déterminer si des contraintes financières persistaient ni quelle ampleur elles pouvaient avoir, le cas échéant.

La majorité des dossiers étaient traités en moins d'un an, mais certaines étapes de chaque processus semblaient nécessiter un examen plus approfondi. Par exemple, la clôture administrative des dossiers de harcèlement ajoutait un temps considérable au délai de traitement global, exigeant en moyenne 111 jours supplémentaires après la date de la décision. L'OGCA indique par ailleurs que de 2015 à 2017, seulement 16 % des enquêtes en matière de harcèlement ont été achevées dans le délai de 90 jours prévu dans la norme de service.

L'évaluation a aussi révélé que le nombre de griefs réglés dans l'année de leur réception avait baissé depuis la mise en œuvre de l'IRL : en 2015, ce nombre s'établissait à 525 griefs sur 592, mais en 2017, il n'était que de 183 sur 1 169. Cette accumulation de dossiers non réglés d'année en année peut expliquer l'augmentation du délai de règlement moyen.

On a également constaté que les prévisions servant à déterminer les besoins courants de l'IRL sur le plan des ressources sous-estimaient considérablement le nombre de dossiers attendu. ***

Quand on leur a demandé si les fonds accordés pour l'administration courante de l'IRL étaient suffisants, la majorité des personnes interviewées (17/28) ont répondu par la négative, citant l'absence de financement permanent, le manque de ressources et l'insuffisance des capacités compte tenu de l'augmentation du nombre de dossiers.

Les avis étaient cependant partagés de façon égale quant à savoir si les fonds destinés à soutenir les activités de l'IRL étaient affectés de façon appropriée (13/26) ou inappropriée (13/26). Les personnes interviewées ont souligné à cet égard que les secteurs de politique n'avaient pas prévu la montée en flèche du nombre de dossiers au moment de l'attribution du financement. En particulier, la majorité des personnes interviewées qui travaillaient dans les divisions (12/17) estimaient que les fonds n'étaient pas affectés de façon appropriée.

6.0 Conclusions et recommandations

Il ressort de l'évaluation que l'IRL a donné plus de latitude aux décideurs pour le traitement des affaires disciplinaires, des plaintes de harcèlement, des griefs et des appels. Elle a établi de nouvelles obligations redditionnelles, de nouveaux pouvoirs et de nouvelles responsabilités qui ont assoupli la gestion des processus. L'éventail élargi d'options offrait une plus grande marge de manœuvre aux décideurs pour la gestion des affaires disciplinaires et des plaintes de harcèlement. Les pouvoirs des décideurs à l'égard des griefs et des appels ont aussi été modifiés de façon à leur offrir plus de souplesse, notamment pour choisir la façon de procéder.

Des politiques et des procédures ont été établies, et des pratiques ont été mises en vigueur pour en assurer l'application uniforme. Des instruments de politique ont été élaborés afin de donner des directives claires. Des centres de décision nationaux ont été mis sur pied pour exercer un rôle de soutien, des normes de service ont été établies, et de la formation a été donnée.

La majorité affaires disciplinaires, des plaintes de harcèlement, des griefs et des appels étaient réglés dans un délai raisonnable. Il a été déterminé que leur traitement prenait en moyenne moins d'un an. Par contre, malgré l'établissement de normes de service pour chaque secteur de politique, on n'a pas été en mesure de trouver des données montrant que la majorité de ces normes étaient contrôlées de façon régulière par chaque secteur de politique. Les normes de service sont définies dans les politiques, dans les guides nationaux ou dans les deux, et elles pourraient donner une bonne indication de l'état d'avancement des dossiers par rapport aux délais établis à chaque étape du processus.

Bien que l'OGCA ait été conçu pour servir de système national de gestion électronique des dossiers, le personnel des secteurs de politique ne pouvait pas l'utiliser comme seul outil de gestion des dossiers, mais devait faire manuellement le suivi et la vérification des données au moyen de tableurs, ce qui exerçait une pression excessive sur les ressources. Malgré les limites inhérentes aux données, celles-ci étaient utilisées pour éclairer la prise de décisions. Les documents examinés indiquent que les données recueillies par les secteurs de politique ont servi à produire plusieurs rapports internes et exposés qui ont éclairé la prise de décisions et mené à la révision des procédures en vigueur au sein du SRP. Cela dit, comme les données étaient limitées et qu'elles ne pouvaient pas toujours être exportées de l'OGCA, la majorité de l'information utilisée à des fins décisionnelles était obtenue en effectuant manuellement des recherches dans les dossiers électroniques.

L'évaluation n'a pas permis de déterminer si le financement pour l'administration courante de l'IRL était suffisant pendant la période visée, car l'information sur le rendement présentait des lacunes. La majorité des dossiers se réglaient en moins d'un an, mais il y aurait lieu d'examiner de plus près les délais de traitement associés aux différentes étapes de chaque processus lorsque les données à cet égard feront l'objet d'un suivi.

À la lumière des constatations découlant de l'évaluation, il est recommandé que le DRP :

1. Examine et améliore la méthode employée pour le suivi, la collecte et le compte rendu des données et de l'information sur le rendement afin de soutenir la prise de décisions, y compris en corrigeant les problèmes relatifs à la saisie des données et aux limites du système.
2. Examine les difficultés de traitement qu'éprouve chaque secteur de politique et mette en œuvre des mesures pour accélérer le traitement des dossiers.
3. Évalue les ressources requises pour l'administration courante des processus applicables aux affaires disciplinaires, aux plaintes de harcèlement, aux griefs et aux appels.

7.0 Réponse et plan d'action de la direction

7.1 Réponse de la direction

Les directeurs généraux du Secteur de la responsabilité professionnelle (SRP) ont examiné l'évaluation et ils ont pris acte des huit constatations et des trois recommandations proposées par les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP). La direction du SRP s'engage à donner suite aux trois recommandations, tout en étant consciente du fait que le délai de traitement des dossiers disciplinaires ou liés au harcèlement est directement proportionnel aux ressources divisionnaires affectées aux enquêtes, à l'analyse et à la production des rapports.

7.2 Plan d'action pour le SRP de la DG

Notes

Evaluation of the Legislative Reform Initiative - Full Report

National Program Evaluation Services
Internal Audit, Evaluation and Review
Royal Canadian Mounted Police

July 19, 2019

Access to information assessment

This report has been reviewed in consideration of the Access to Information Act and Privacy Acts. The asterisks [***] appear where information has been removed; published information is UNCLASSIFIED.

Table of contents

• Acronyms
• 1.0 Executive summary
• 2.0 Introduction
  • 2.1 Purpose of the evaluation
  • 2.2 Evaluation scope and context
• 3.0 Initiative description
  • 3.1 Context
  • 3.2 Resources
  • 3.3 Profiles of programs evaluated
• 4.0 Evaluation methodology
  • 4.1 Evaluation approach and design
  • 4.2 Data sources
  • 4.3 Methodological limitations and mitigation strategies
• 5.0 Findings
  • 5.1 Flexibility in design of the process
  • 5.2 Establishment of policies and consistency of application
  • 5.3 Timely processing
  • 5.4 Tracking and reporting of data
  • 5.5 Program funding
• 6.0 Conclusions and recommendations
• 7.0 Management response and action plan
  • 7.1 Management response
  • 7.2 Action plan for NHQ - PRS
• End notes

Acronyms/definitions

ACMT

Administrative Case Management Tool

CHRO

Chief Human Resources Officer

CO

Commanding Officer

ERC

External Review Committee

FTE

Full-Time Equivalents (personnel/staff)

HRMIS

Human Resource Management Information System

ICMP

Informal Conflict Management Program

LRI

Legislative Reform Initiative

OCGA

Office for the Coordination of Grievances and Appeals

OCHC

Office of the Coordination of Harassment Complaints

NCMS

National Conduct Management Section

NHQ

National Headquarters

NPES

National Program Evaluation Services

PRO

Professional Responsibility Officer

PRS

Professional Responsibility Sector

QA

Quality Assurance

RCMP

Royal Canadian Mounted Police

RSB

Recourse Services Branch

TB

Treasury Board

1.0 Executive summary

This report presents the results of the Treasury Board (TB) mandated evaluation of the Legislative Reform Initiative (LRI), conducted by the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) National Program Evaluation Services in 2017-18. The evaluation examined the period from November 2014 to December 2017.

On November 28, 2014, significant legislative reform through the Enhancing Royal Canadian Mounted Police Accountability Act (Accountability Act) came into force. The Accountability Act modernized the Royal Canadian Mounted Police Act (RCMP Act) with the objectives of enhancing the RCMP's responsibility to the Canadian public, and ensuring a safe, healthy and respectful workplace for employees.

The objective of the evaluation was to examine the extent to which the LRI has modernized human resources management processes in the areas of conduct, the investigation and resolution of harassment complaints, and the handling of grievances and appeals (collectively referred to as 'policy areas' throughout the report). Note that other components of the LRI were not included within the scope of the evaluation, such as public complaints and employment requirements.

The evaluation determined:

1. The LRI provided decision-makers with more flexibility to address cases related to conduct, harassment, and grievances and appeals.
2. Policies and processes were established and practices were put in place to ensure consistent application. Furthermore, evidence suggests that policies and processes were consistently applied.
3. The majority of conduct, harassment, and grievances and appeals cases were completed in a timely manner; however, evidence suggests improvements could be made.
4. While many service standards were established, not all policy areas collected data to measure progress against each standard.
5. Policy area personnel were unable to utilize the Administrative Case Management Tool (ACMT) as their sole case management system due to system limitations and lack of consistent data entry.
6. Data collected was used to inform decision-making, despite data limitations.
7. Evidence suggests that funds were sufficient for the implementation of the LRI.
8. The evaluation was unable to determine if funding for the ongoing administration of the LRI was sufficient.

Based on the findings of the evaluation, it is recommended that the Professional Responsibility Officer (PRO):

1. Review and improve the approach to the tracking, collection and reporting of data and performance information to support decision-making, including addressing data input and system limitations.
2. Review processing challenges in each policy area and implement measures to enhance the timeliness of processing files.
3. Assess resource requirements for the ongoing administration of the conduct, harassment, and grievances and appeals process.

2.0 Introduction

2.1 Purpose of the evaluation

This report presents the results of the TB mandated evaluation of the LRI conducted by the RCMP NPES. The objective of the evaluation was to examine the extent to which the LRI modernized human resources management processes in the areas of conduct, the investigation and resolution of harassment complaints, and the handling of grievances and appeals.

The evaluation commenced in December 2017 and concluded in July 2019 with a presentation to the Performance Measurement and Evaluation Committee. The report received the Commissioner's approval on August 7^th, 2019.

2.2 Evaluation scope and context

The LRI evaluation was identified in the 2017-2018 Multi-Year Risk-Based Audit, Evaluation and Data Analytics Plan and was undertaken in line with the TB Policy on Results(2016). In addition to the TB requirement to evaluate the overall initiative, key risk areas identified in the scoping phase, were examined and the most predominant areas informed the scope of the evaluation.

3.0 Initiative description

3.1 Context

The RCMP Act had not been significantly amended in almost 25 years. Policing requirements, both administrative and operational, evolved over this time and greater demands were placed on policing organizations to be accountable for the effective stewardship of their financial and human resources.^{Footnote 1}

The Accountability Act, which received Royal Assent on June 19, 2013, introduced significant reforms to the RCMP Act.^{Footnote 2} The Accountability Act modernized the RCMP Act with the objectives of enhancing the RCMP's responsibility to the Canadian public, and ensuring a safe, healthy and respectful workplace for employees.

Under the direction of the PRO and the Chief Human Resources Officer (CHRO), the LRI Team was established and tasked with researching, identifying and developing the proposed amendments under the Accountability Act.

Specifically, the PRO had responsibility for amendments designed to:

• Strengthen the RCMP review and complaints body and implement a framework to handle investigations of serious incidents involving members.
• Modernize discipline, grievance and human resource management processes for members, with a view to preventing, addressing and correcting performance and conduct issues in a timely and fair manner.

The CHRO had responsibility for amendments designed to:

On November 28, 2014, the Accountability Act, the amended RCMP Act, and supporting Regulations, Commissioner's Standing Orders , policies, processes and procedures came into force.^{Footnote 4}

3.2 Resources

******

3.3 Profiles of programs evaluated

Conduct management

With the Accountability Act, the discipline regime was replaced with a conduct management process for regular and civilian members enabling the majority of conduct matters (90%+) to be handled by the relevant manager (conduct authority)^{Footnote 5} and the subject member within the Division in the form of a meeting instead of a lengthy, formal three-member discipline board.

The Accountability Act introduced many changes to the conduct process. Notably, it allowed managers greater flexibility when dealing with conduct issues, resolving them at the lowest appropriate level through a meeting process. This was expected to create a more modernized process, which was responsive, timely and effective, while balancing fairness.^{Footnote 6} The Accountability Act also stated the process was to focus on remedial, corrective and educative solutions rather than a punitive approach; however, when dismissal was appropriate, the conduct authority referred the matter to a conduct board.

The National Conduct Management Section (NCMS), as part of the Professional Responsibility Sector (PRS), was responsible for providing national strategic advice, coordination, research and analysis and recommendations to RCMP NHQ and divisional conduct advisors.^{Footnote 7} A key feature of the modernized approach was to permit the application of processes and decision-making at the divisional level, with oversight and accountability being delivered by NHQ.

Investigation and resolution of harassment complaints

As part of the reform, a single RCMP-specific process was created to deal with harassment complaints involving members, rather than dual processes dictated by TB policy and Part IV of the RCMP Act, with the intention of making the process more timely and efficient. The objective of the modernized process was to provide a complaints and resolution system that would encourage all personnel to be confident that their harassment complaints would be addressed, with an emphasis on early informal resolution, and restoring workplace and employee relationships, where appropriate.

With the reform, harassment was identified as a contravention of the RCMP Code of Conduct, which permitted the RCMP to align the harassment investigation and resolution process with the conduct process. For example, if the decision-maker determined that harassment occurred under section 2.1 of the Code of Conduct, the decision-maker could impose conduct measures.^{Footnote 8}

To ensure harassment complaints were considered at the highest level of management in a Division, the decision-makers were limited to divisional Commanding Officers (CO). This ensured consistency in application and decision-making for the harassment investigation and resolution process.

Under the PRS, a new national Office for the Coordination of Harassment Complaints (OCHC) was established, which was responsible for providing administrative support and oversight for the investigation and resolution of harassment complaints. The OCHC also operated as the policy centre and played an important role in providing advice and guidance to employees who were responsible for the administration of the process within their Division.^{Footnote 9}

Grievances and appeals

As a result of the amendments under LRI, the grievances and appeals processes were streamlined, reducing approximately 18 processes or sub-processes down to two.^{Footnote 10} The goal of establishing a streamlined grievances and appeals dispute resolution framework was to address cases in a more efficient, consistent and fair manner.^{Footnote 11}

Under the new process, adjudicators were granted enhanced authorities, allowing them greater discretion over the grievances and appeals process. This included having the opportunity to meet formally and informally with the parties; join cases that were similar; dismiss cases that were frivolous, vexatious or where there had been an abuse in process; and to allow or deny cases when a party did not comply with an adjudicator's direction.^{Footnote 12} Further, the new grievance process allows parties to resolve disputes informally with assistance of their supervisor or the Informal Conflict Management Program.

Under the PRS, the Office for the Coordination of Grievances and Appeals (OCGA), a central office at NHQ, was responsible for managing the intake and administration of grievances and appeals.

4.0 Evaluation methodology

4.1 Evaluation approach and design

A theory-based approach was used for this evaluation. NPES applied triangulation as an analytical method, where multiple lines of evidence helped corroborate findings. The objective of the evaluation was to assess the extent to which LRI modernized the human resources management process in the areas of conduct, investigation and resolution of harassment complaints, and grievances and appeals (collectively referred to as 'policy areas' throughout the report). Qualitative and quantitative information was utilized to inform findings, to provide recommendations for improvement, and to help inform senior management decision-making.

The following evaluation questions guided the evaluation:

1. Have the new processes allowed for flexibility in managing cases? Is so, to what extent?
2. To what extent were policies and processes consistently applied?
3. Have the new processes addressed cases in a timely manner? If so, to what extent?
4. To what extent were data tracked, monitored and reported on?
5. To what extent were funds allocated and were they adequate in supporting the implementation and ongoing administration of the LRI?

4.2 Data sources

The following lines of evidence were used to inform the findings and recommendations.

Document Review. Relevant internal and external documentation such as foundational documents, performance-related reports, program reviews, business plans, operational documentation, policies, and other applicable information were reviewed and analyzed.

Data Analysis. Available financial, administrative, performance measurement and statistical data from the following systems and information sources were reviewed and analyzed:

• Case management data (conduct, investigation and resolution of harassment complaints, and grievances and appeals) from ACMT and from each policy area's spreadsheets
• Training data from each policy area's data
• Financial data from TEAM
• FTE data from HRMIS

Interviews: A total of 50 interviews were conducted with a sample of key personnel at the senior management, management and working levels to obtain their views on LRI and to validate and supplement information gathered through other lines of evidence. The number of interviewees who provided opinions varied for each question depending on their knowledge and expertise, as not all interviewees were familiar with all four processes or the financial information.

4.3 Methodological limitations and mitigation strategies

The key limitation was the reliability and consistency of performance data in the national case management system, ACMT. ACMT case files were not consistently kept up-to-date, but rather entered when time permitted. In addition, some data could not be extracted from ACMT because it was uploaded as a scanned document. Consequently, the performance data required for the evaluation was not readily available or easily extractable from ACMT for analysis.

Further, both NHQ and the Divisions maintained their own spreadsheet tracking system in order to report regularly. However, certain performance data was not available from these spreadsheets.

In order to mitigate the limitations, the evaluation used samples of ACMT data and triangulated the available performance data obtained through other lines of evidence such as document review and interview analysis. This approach was taken in order to increase the reliability and validity of the findings and to ensure that conclusions and recommendations were based on objective and documented evidence.

5.0 Findings

5.1 Flexibility in design of the process

The LRI provided new accountabilities, authorities and responsibilities, which increased the flexibility in the administration and management of processes, with a goal of providing decision-makers with more discretion and facilitating a fairer and less adversarial approach when handling matters.

Conduct

The conduct process was modernized to allow decision-makers the ability to resolve cases at the lowest appropriate level within the Divisions, which included the flexibility to impose conduct measures, reserving dismissal cases for conduct boards.^{Footnote 13}

This resulted in 92% of files being resolved in the Divisions as opposed to 60% pre-LRI, with the majority of cases from 2015 to 2017 dealt with by level II conduct authorities, which is most often at the officer level. This new flexibility allowed managers who are closest to the issue to address matters in a fair, less formal and less adversarial process. This also improved the timeliness of cases, as cases resolved by meeting were concluded approximately twice as quickly^{Footnote 14} when compared to a case that involved a formal disciplinary board pre-LRI.

There are three categories of conduct measures. Depending on the seriousness of the case, the measures imposed can be remedial, corrective or serious.^{Footnote 15} As indicated in the following table, from 2015 to 2017, in the majority of cases conduct authorities imposed remedial and corrective measures indicating that there was a greater emphasis on this approach rather than punitive measures, which was one of the objectives of modernization.

The number of conduct measures that could be imposed were increased from 11 to 27, providing the decision-maker with a broader, comprehensive list to consider when determining the appropriate conduct measure(s) to impose. For example, under the new process, a line officer had the authority to impose up to 10 days' pay of financial penalty, where previously only a formal conduct board could stipulate this level of discipline.

For cases referred to a conduct board, flexibilities in proceedings were created. For example, boards are comprised of one adjudicator as opposed to three^{Footnote 16}, reducing the demand on resources.^{Footnote 17} Over the last three years there were 25 hearings, chaired by one adjudicator (total of 25 resources). When examining the three years before LRI, 146 hearings were held, each with three board members (total of 438 resources). The post-reform process utilized 413 fewer resources over a similar time period. While the evaluation was not able to conclusively determine the associated savings due to a lack of performance data, it is apparent that the changes to the nature and role of conduct boards have led to a decrease in the average duration of each hearing.

In addition, adjudicators were granted the flexibility to decide how hearings unfolded. For example, they had more decision power over the requirement and determination of witnesses^{Footnote 18}, and all information was readily available to the adjudicator in advance,^{Footnote 19} as opposed to information being submitted to the adjudicator in a court-like proceeding by lawyers and witnesses.

The majority of interviewees (33/41) stated the development of the new conduct measures allowed for more flexibility in managing cases related to misconduct, in terms of better decision-making (22/33), flexibility in the scope and range of measures imposed (20/33), and increased fairness and transparency (9/33).

Harassment

The harassment process was modernized by bringing the requirements of the Code of Conduct and TB approaches into one timely and efficient harassment process, allowing the decision-maker the ability to address harassment complaints through the conduct process, including the flexibility to impose a greater range of conduct measures.^{Footnote 20} Further, decision-makers had the ability to choose between conducting a limited^{Footnote 21} or full investigation and to recommend informal conflict resolution. The evaluation was unable to determine the effectiveness of investigation options and its secondary benefits such as improved timeliness, due to lack of available data.

Modernization of the processes also required a greater emphasis on the Informal Conflict Management Program (ICMP), providing decision-makers with the authority to facilitate and recommend informal conflict resolution. Though on average just 6% of complaints were resolved or partially resolved in ICMP, documentary evidence noted over half of all complainants attempted to resolve the issue prior to initiating a formal complaint. According to the OCHC Quality Assurance (QA) reports for 2015 and 2016, the OCHC informed parties of the availability of informal resolution options 85% and 94% of the time in those respective years. A sample of cases resolved or partially resolved informally revealed they were resolved more quickly than the formal process.^{Footnote 22} There was also evidence that the OCHC worked with Human Resources to further the informal conflict resolution initiative.

The majority of interviewees (21/35) indicated that enhanced conduct measures available provided flexibility in managing harassment complaints, noting that it allowed the decision-maker a greater range of options.

Grievances and appeals

The grievances and appeals process was modernized to enhance and clarify decision-makers' authorities. For example, adjudicators had the flexibility to determine how cases would proceed, such as the option to meet formally or informally with the parties, permitting the matter to be addressed in a more collaborative manner.^{Footnote 23} In 2015, there were 16 case conferences while in 2017 there were 73, showing the option was being used approximately 4.5 times more frequently.

Under LRI, only serious matters can be referred to the RCMP External Review Committee (ERC). This gave adjudicators greater discretion in reaching final case decisions, and reduced the number of overall cases to be reviewed at the ERC. In 2015 and 2016, the average processing time for an appeal was reduced by 51 days if the case was not referred to the ERC.^{Footnote 24}

The grievance process built in the flexibility to provide opportunities to resolve the matter informally in the early stages and throughout where appropriate.^{Footnote 25} ICMP services were available to provide an alternative method of resolving conflicts or disputes between RCMP employees. Also, for grievances, line officers were required to make every effort to informally resolve the grievance and participate at every step of the grievance process. At the beginning of the process, parties were given 30 days to discuss and attempt to resolve the issue. Due to the lack of available data, the evaluation was unable to determine if the increased informal resolution opportunities were effective. However, according to the nine grievances cases that were identified in ACMT as resolved (or partially resolved) informally, the average number of days to conclude the cases was 292 compared to the formal process detailed in (239-376 days).

The majority of interviewees (8/11) indicated that the new grievances and appeals processes allowed for more flexibility in managing cases, noting the informal conflict management program, and having the ability to call case conferences and case meetings as positive changes.

5.2 Establishment of policies and consistency of application

The evaluation examined the extent to which policies and processes were established for conduct, harassment, and grievances and appeals.

To support the provisions of the RCMP Act, policy instruments, such as National Guidebooks, file processing maps, and the ACMT User's Guide were developed to provide clarity and direction. For example, instruments such as the Conduct Measures Guide detailed the appropriate range of measures for a variety of the most common types of misconduct and provided the decision-maker with comprehensive factors to consider when determining the appropriate conduct measure(s), with a goal of eliminating a significant level of subjectivity.

Furthermore, the evaluation found that practices were put in place to ensure the consistent application of the policies and processes. National policy centres (NCMS, OCHC, Recourse Services Branch (RSB)) were established to provide support to their respective clientele, and service standards were developed to help ensure consistency in policy applications. In addition to this, other efforts to ensure consistency included:^{Footnote 26}

• For conduct: cases involving dismissal were referred to the Conduct Authority Representative Directorate, and NCMS reviewed conduct files for quality assurance purposes on a quarterly basis to ensure Divisions were compliant with reporting practices.
• For harassment: file intake and processing was centralized; established allegations were addressed under the Code of Conduct; the CO was the single decision-maker within each Division to ensure consistent decision-making; and OCHC reviewed harassment files on a yearly basis to ensure reporting practices were compliant with policy.
• For grievances and appeals: the entire process was centralized within NHQ.

There was evidence of regular communication between the policy areas and the Divisions such as monthly meetings, and feedback following the QA process and during yearly symposiums. For example, a review of data related to the provision of guidance/support showed that between November 2014 and December 2017, NCMS provided guidance to the Divisions 2,257 times.

Training was also provided to at least 6,616 attendees that took part in various training activities such as the Workplace Responsibility Investigator Course, the Conduct Authority on-line course and/or ACMT user training.

Interviewees were asked if the processes were applied consistently in their respective process areas. Overall, the majority of interviewees who provided an opinion indicated that practices put in place were consistently applied. Specifically, for:

Conduct

Interviewees (16/21) stated the new conduct process was consistently applied at the national level with over half attributing this accomplishment to NCMS's oversight, governance and/or regular meetings between NCMS and the Divisions.

As for the consistency of application at the divisional level, the majority of interviewees (21/29) stated it was consistently applied, crediting this to internal divisional processes such as regular team discussions as well as the national tools, such as the National Guidebooks and ACMT (8/21).

Harassment

The majority of interviewees (11/15) stated the process was being consistently applied at the national level while about the same percentage of interviewees (17/25) stated the process was being consistently applied at the divisional level, most commonly noting OCHC's centralized intake process as a contributing factor.

Grievances and appeals

All interviewees (7/7) stated the process was being consistently applied at the national level, with over half attributing this to the process being centralized within NHQ.

5.3 Timely processing

Timely resolution of cases related to misconduct, harassment, grievances and appeals was one of the goals of modernization.^{Footnote 27}

For the purpose of the evaluation and in keeping with the RCMP Act, which specifies measures must be imposed within one year from the time of the contravention of the Code of Conduct, 'timely resolution' was defined as the completion of a file within one year.^{Footnote 28} While the RCMP Act reference does not apply to grievances and appeals, for consistency the evaluation also used the one-year timeframe to measure the timely processing of grievances and appeals cases.

Using ACMT data, it was determined that, on average, cases met the one-year timeframe, as evidenced in the table below.^{Footnote 29}

Prior to the new conduct process, discipline boards were initiated for any measure greater than forfeiture of one day of leave. Under the new conduct process, cases are only referred to a board when dismissal is being sought, which has led to the initiation of fewer conduct boards. As a result, more conduct cases were resolved at the divisional level (92%),^{Footnote 30} which is timelier process than the use of conduct boards.

Since the implementation of LRI, of the 129 conduct cases that were referred to a conduct board, 25 cases (or 1.5% of conduct files) proceeded to a conduct hearing, with four cases resulting in the member's resignation prior to the conclusion of the hearing. The average length of time between the initiation of the conduct file and the conclusion of the conduct hearing was 778 days. It should be noted that, from the date a conduct file is initiated, divisions have a one-year time frame within which to refer the file to a conduct board. For the 25 cases that proceeded to a conduct hearing, it took an average of 449 days from the appointment of the board to the conclusion of the hearing.

A comparison of pre and post-LRI conduct board data related to processing time was not possible due to differences in the scope of the board's mandate since the reforms. The evaluation was unable to disaggregate the more serious conduct cases in order to accurately compare pre and post reforms.

When interviewees were asked if the processes were addressing cases in a more timely manner, responses across each of the policy areas differed slightly, noting the following:

Conduct

The majority of interviewees (24/36) commented that the new conduct process (with fewer cases going to a board) addressed cases in a more timely manner, noting that the process was simplified and streamlined (10/24).

Harassment

While harassment cases were being concluded within the one-year timeframe, almost half of the interviewees (15/31) were of the opinion that timeliness could be improved with more resources (e.g., full-time investigators), by incorporating the practice of "screening" complaints that do not meet the definition of harassment (a practice undertaken in the pre-LRI process) and/or the prioritization of complaints, and reduced workloads.

The evaluation was unable to determine if the practice of screening individual allegations prior to the decision-maker's review made the process timelier. It should be noted that the RCMP decided to eliminate this practice from the new harassment complaints process, primarily because it was determined that screening out individual allegations weakened the decision-maker's ability to observe patterns of behaviour, which increased the risk of legitimate harassment cases being dismissed.

Grievances

The majority of interviewees (8/10) stated that the new process addressed cases in a more timely manner. However, when asked, a minority of interviewees (3/10) identified resourcing and capacity as an issue that affected timeliness in the completion of cases.

Service standards set by the policy areas provided a good indication of whether cases were on track to meet the one-year timeframe and assisted in identifying bottlenecks in the process.

A number of service standards were established for each process, ranging from the number of days to complete an investigation to the number of days to acknowledge receipt of a complaint. These were identified within policies and/or guidebooks.

With a few exceptions, the evaluation was unable to find evidence to suggest the majority of existing service standards were monitored regularly by each policy area. Of the few standards that were monitored, most were not met. For example, in 2016, it was reported that only 45% of harassment cases met the service standard of having the initial decision made within 30 days of receiving the final investigation report.

5.4 Tracking and reporting of data

ACMT was designed to be the national electronic case management system with complete and reliable information available for record keeping, analyzing and decision-making to support the modernization efforts; however, captured information by divisions was limited and was not consistently updated, and only entered when time permitted. In addition, some data could not be extracted from ACMT because it was uploaded in a format that did not allow for data extraction, such as scanned documents. Also, the evaluation found that certain information was not available due to system constraints (e.g. limited number of data fields).

A heavy reliance on manual verification and the use of spreadsheets allowed staff to track and report on data; however, this caused an excessive demand on resources and limited accountability and oversight from a systems perspective.

Workarounds for ACMT were put in place. For example, for reporting purposes, some policy areas manually opened the files to capture the required information in spreadsheets. To address restricted access, the OCGA manually transferred the ACMT electronic records to a Recourse Appeals and Review Branch's network folder for adjudication. For the PRS monthly file management report, the OCHC reviewed the information in ACMT and captured the monthly updates into a spreadsheet. If there were no monthly updates for a file, the OCHC contacted the Division for a status update. The Divisions also created personalized tracking spreadsheets.

Almost all interviewees (91%) noted that cases were tracked and monitored but not solely by ACMT; spreadsheets were used regularly.

The data within ACMT was monitored through a QA process that included a review of files over a certain period of time to determine if files were complete and to collect performance information. However, the QA process varied across the three policy areas under review. For example, the frequency of QA activities and the criteria of the QA process differed across each policy area. QA processes were in place for conduct and harassment data but not for grievances and appeals data. It was also noted that the QA processes examined files opened either yearly or quarterly; however, since a case takes on average at least six months to conclude, files did not undergo a full QA process from open to close.

Both NCMS and OCHC identified numerous ACMT compliance issues during the QA process. In an effort to resolve these issues, the policy areas modified processes, created guides and regularly communicated with the Divisions; however, ACMT compliance remained a challenge throughout the timeframe under review.

Because data was limited and not all data was exportable from ACMT, the majority of the information used for decision-making came from a manual search of each electronic file.

Documents suggest that data collected by the policy areas was used to create several internal reports, presentations and the monthly PRS file management report, which informed decision-making and modified PRS processes in an effort to guide continuous improvement and to validate the existing processes.

For example, data was used to present trend information to senior management on the number of conduct, harassment, and grievances and appeals cases following the implementation of LRI. As observed in the table below, since November 2014, overall, the number of cases has increased over the past three years, with the exception of conduct cases.

Note: 319 grievances cases filed in 2017 were related to civilian member pay.

Another example of use of data, as identified in the 2015 and 2016 harassment QA reports, was that the majority of harassment investigations were not being completed within the 90 and 14-day standard. The Divisions' inability to conduct a timely investigation was raised at past national OCHC teleconferences and at the January 2016 Symposium through group discussions. Feedback from Divisional Harassment Advisors identified resourcing of harassment investigators as an ongoing issue in most Divisions, which is a divisional responsibility. OCHC followed through on its commitment to provide training opportunities to increase the number of harassment investigators and this indicator was identified as part of the ongoing QA monitoring processes.

Examples of data being used to inform decision-making, as noted in the PRS Action Plan, include:

• NCMS undertook an initiative to explore and implement methods for reviewing, prioritizing and tracking high risk conduct files (such as sexual misconduct).
• OCHC undertook an initiative to explore opportunities to increase the number of harassment complaints that are resolved through informal resolution, modifying the complaint form to capture early resolution data and committed to sharing the trend results with the Informal Conflict Management Program (Human Resources).
• RSB took on an initiative to develop a practice manual for conduct boards and representatives.

There was also evidence conduct data was used for other processes or initiatives. For example, it was used by Human Resources to help determine a member's eligibility to participate in staffing actions such as a promotion or a lateral transfer and for the National Early Intervention System Program.

5.5 Program funding

*** By 2017-18, according to HRMIS data, 90 of the 108 positions were staffed. ***

The majority of interviewees (12/19) stated that the funds for the implementation of the LRI were sufficient.

Considering the above evidence and the fact that most of the files were concluded within one year, the funding for implementation was considered adequate.

Evidence related to an assessment of the sufficiency of LRI funding was mixed. Due to a lack of performance information, the evaluation was unable to determine if there were ongoing funding pressures and if so, to what extent.

Although the majority of cases were completed within one year, certain phases within each process appeared to require further examination. For example, the administration of a harassment file (closeout) added significant time to the overall process, taking on average an additional 111 days from the decision date to administratively close the file. Also, as per ACMT, only 16% of harassment investigations were completed within the 90 day service standard from 2015 to 2017.

In addition, the evaluation found that the number of grievances completed in the year they were received had declined since the implementation of LRI. In 2015, 525 of 592 cases were completed, reducing to 183 of 1,169 completed cases in 2017. This rolling backlog may explain why the average time to complete a case increased.

It was also noted the number of cases forecasted, which was used as the basis for ongoing LRI resourcing requirements, was significantly underestimated. ***

When interviewees were asked if the funds for the ongoing administration of LRI were sufficient, the majority (17/28) stated funds were insufficient, highlighting the lack of permanent funding attributed to LRI and the lack of resources and capacity available to do the work based on the increased volume of files.

In terms of funding allocation, interviewees were evenly divided in their opinion on whether they were appropriately (13/26) or inappropriately (13/26) allocated to support LRI activities, noting policy areas did not anticipate the spike in volume at the time of funding allocation. When looking specifically at the responses from interviewees located in the Divisions, the majority of interviewees (12/17) stated funds were inappropriately allocated.

6.0 Conclusions and recommendations

The evaluation found that the LRI provided decision-makers with more flexibility to address cases related to conduct, harassment, and grievances and appeals. It provided new accountabilities, authorities and responsibilities that increased flexibility in the administration and management of processes. The new conduct measures allowed for more flexibility in managing conduct and harassment cases, which provided decision-makers a greater range of options. For grievances and appeals, authorities were enhanced to allow them greater flexibility in matters such as how cases would proceed.

Policies and processes were established and practices were put in place to ensure consistent application of the reforms. Policy instruments were developed and provided clarity and direction. National policy centres were established to provide support, service standards were developed, and training was provided.

The majority of cases related to conduct, harassment, and grievances and appeals were completed in a timely manner. It was determined that on average, cases were completed within a one-year timeframe. However, while service standards were established for each policy area, the evaluation was unable to find evidence that the majority of service standards were monitored regularly by each policy area. Service standards were identified within policies and/or guidebooks, and could potentially provide a good indication of whether cases are on track to be completed in a timely manner at each phase of the process.

Although ACMT was designed to be the national electronic case management system, the policy area personnel were unable to utilize ACMT as their sole case management system, resulting in manual tracking and verification in spreadsheets. This caused excessive demand on resources. Despite the limitations, data that was collected was used to inform decision-making. Documents suggest that data collected by the policy areas was used to create several internal reports and presentations that informed decision-making and modified PRS processes. However, as data was limited and not always exportable from ACMT, the majority of the information used for decision-making came from a manual search of each electronic file.

Finally, the evaluation was unable to determine if the funding for the ongoing administration of the LRI was considered sufficient over the time period under review due to lack of performance information. While the majority of cases were completed within one year, completion times of phases in each process required closer examination once this data is tracked.

Based on the findings of the evaluation, it is recommended that the PRO:

1. Review and improve the approach to the tracking, collection and reporting of data and performance information to support decision-making, including addressing data input and system limitations.
2. Review processing challenges in each policy area and implement measures to enhance the timeliness of processing files.
3. Assess resource requirements for the ongoing administration of the conduct, harassment, and grievances and appeals process.

7.0 Management response and action plan

7.1 Management response

The Directors General in PRS have reviewed the evaluation and acknowledge the eight findings and three recommendations proposed by National Program Evaluation Services. PRS management commits to addressing the three recommendations while recognizing that the timeliness of processing conduct and harassment files is currently directly proportional to the divisional resources assigned to investigation, analysis and report preparation.

7.2 Action plan for NHQ – PRS

End notes

Evaluation of the Legislative Reform Initiative - Summary

About the initiative

In November 2014, the Enhancing Royal Canadian Mounted Police (RCMP) Accountability Act came into force, which introduced significant reforms to the RCMP Act, with the objective of enhancing the RCMP's responsibility to the Canadian public, and to ensuring a safe, healthy and respectful workplace for employees.

What we examined

The evaluation assessed the extent to which the Legislative Reform Initiative (LRI) modernized human resources management processes in the areas of conduct, investigation and resolution of harassment complaints, and the handling of grievances and appeals between November 2014 and December 2017. Multiple lines of evidence were analyzed to support the findings and recommendations of the report.

What we found

The evaluation found the LRI reforms provided new accountabilities, authorities and responsibilities, which increased flexibility in the administration and management of processes. The new conduct measures allowed for more flexibility in managing conduct and harassment cases, which allowed decision makers a greater range of options to impose. For grievances and appeals, authorities were enhanced to allow for greater flexibility in matters such as how hearings would proceed.

Policies and processes were established and practices were put in place to ensure consistent application. Policy instruments were developed to provide clarity and direction. National policy centres were established to provide support, service standards were developed, and training was provided.

The majority of cases related to conduct, harassment, and grievances and appeals were completed in a timely manner. However, evidence suggests improvements could be made. It was determined that, on average, cases were completed within a one-year timeframe.

While service standards were established for each policy area, not all policy areas collected data to measure progress against each standard.

Although a national electronic case management system was created, the evaluation found that policy area personnel were unable to utilize the system as their sole database, resulting in manual tracking and verification of data in spreadsheets. Despite these limitations, data was collected and used to inform decision making.

Finally, the evaluation found that funding was sufficient for the implementation of the LRI, but was unable to determine if the funding for the ongoing administration of the LRI was considered sufficient due to lack of performance information.

What we recommend

Based on the findings of the evaluation, the following three recommendations were made:

• Review and improve the approach to the tracking, collection and reporting of data and performance information to support decision-making, including addressing data input and system limitations.
• Review processing challenges in each policy area and implement measures to enhance the timeliness of processing files.
• Assess resource requirements for the ongoing administration of the conduct, harassment, and grievances and appeals process.

Évaluation de l’Initiative de réforme législative - Sommaire

Aperçu de l'initiative

En novembre 2014, la Loi visant à accroître la responsabilité de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) a été mise en place, dans le but d'accroître la responsabilité de la GRC devant la population canadienne et d'assurer à ses employés un milieu de travail sûr, sain et empreint de respect.

Objet de l'évaluation

L'objectif de l'évaluation était de voir dans quelle mesure l'Initiative de réforme législative (IRL) a modernisé les processus de gestion des ressources humaines en ce qui touche la déontologie, l'enquête et le règlement des plaintes de harcèlement ainsi que le traitement des griefs et des appels entre novembre 2014 et décembre 2017. De nombreuses sources de données ont été analysées pour servir d'assise aux constatations et aux recommandations énoncées dans le rapport.

Constatations

Il ressort de l'évaluation que les réformes de l'IRL ont donné de nouvelles obligations redditionnelles, de nouveaux pouvoirs et de nouvelles responsabilités, qui ont assoupli la gestion des processus. L'éventail élargi de mesures disciplinaires a permis une plus grande marge de manœuvre aux décideurs pour la gestion des affaires disciplinaires et des plaintes de harcèlement. Les pouvoirs des décideurs à l'égard des griefs et des appels ont aussi été modifiés de façon à leur offrir plus de souplesse, notamment pour choisir la façon de procéder avec les audiences.

Des politiques et des procédures ont été établies, et des pratiques ont été mises en vigueur pour assurer l'application uniforme de déontologie, d'enquête et règlement des plaintes d'harcèlement, ainsi que le traitement des griefs et des appels. Des instruments de politique ont été élaborés afin de donner des directives claires. Des centres de décision nationaux ont été mis sur pied pour exercer un rôle de soutien, des normes de service ont été établies, et de la formation a été donnée.

La majorité des dossiers disciplinaires, des plaintes de harcèlement, des griefs et des appels ont été traités dans un délai raisonnable, mais selon les renseignements examinés, il y aurait moyen d'apporter des améliorations. Il a été déterminé que leur traitement prenait en moyenne moins d'un an.

De nombreuses normes de service ont été établies, cependant certains secteurs de politique ne recueillaient pas les données requises pour mesurer les progrès réalisés par rapport à chaque norme.

Bien qu'un système national de gestion électronique des dossiers a été créé, l'évaluation a montré que le personnel des secteurs de politique ne pouvait pas l'utiliser comme seul outil de gestion des dossiers, mais devait faire manuellement le suivi et la vérification des données au moyen de tableurs. Les données recueillies servaient à éclairer la prise de décisions, malgré les limites qu'elles présentaient.

Finalement, l'évaluation a révélé que les fonds accordés pour la mise en œuvre de l'IRL étaient suffisants, mais n'a pas permis de déterminer si le financement pour l'administration courante de l'IRL était suffisant pendant la période visée, car l'information sur le rendement présentait des lacunes.

Recommandations

Trois recommandations ont été formulées à la lumière constatations ressorties de l'évaluation :

• Examine et améliore la méthode employée pour le suivi, la collecte et le compte rendu des données et de l'information sur le rendement afin de soutenir la prise de décisions, y compris en corrigeant les problèmes relatifs à la saisie des données et aux limites du système.
• Examine les difficultés de traitement qu'éprouve chaque secteur de politique et mette en œuvre des mesures pour accélérer le traitement des dossiers.
• Évalue les ressources requises pour l'administration courante des processus applicables aux affaires disciplinaires, aux plaintes de harcèlement, aux griefs et aux appels.

Gender-based analysis plus

Date de modification :

1969-12-31