Évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité améliorée de la GRC

29 septembre 2015

Ce rapport fut revu en considération de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Certaines parties du texte comprises dans ces documents ne peuvent pas être publiées et sont identifiées comme suit : [ *** ]; l'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Tableau des matières

• Acronymes
• Sommaire
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Contexte
  • 1.2 Profil et financement de programme
  • 1.3 Objet et portée de l'évaluation
  • 1.4 Méthodologie et approche
  • 1.5 Considérations et limites
• 2.0 Constatations
  • 2.1 Mise en œuvre du projet pilote
    • 2.1.1 Durée du projet pilote
    • 2.1.2 Ressources affectées au projet pilote
    • 2.1.3 Processus de vérification
    • 2.1.4 Portée du processus de vérification
  • 2.2 Rendement
    • 2.2.1 Efficience
    • 2.2.2 Efficacité
  • 2.3 Pertinence
    • 2.3.1 Nécessité des vérifications de la GRC
    • 2.3.2 Harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement
    • 2.3.3 Harmonisation des obligations fédérales et législatives de la GRC
• 3.0 Conclusions
  • Rendement
  • Pertinence
• Annexe A – Matrice d'évaluation
• Annexe B – Liste de documents
• Annexe C – Guides d'entrevue

Acronymes

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

AVRR

Aide au retour volontaire et à la réintégration

BVG

Bureau du vérificateur général du Canada

CDA

continuum des demandeurs d'asile

CIC

Citoyenneté et Immigration Canada

CISR

Commission de l'immigration et du statut de réfugié

CSP

contrôle de sécurité préliminaire

DCAEP

Division du contrôle, de l'analyse et de l'évaluation des pays

DFSN

Division du filtrage pour la sécurité nationale

ETP

équivalent temps plein

GRC

Gendarmerie royale du Canada

LIPR

Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés

LMRER

Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés

LPSIC

Loi visant à protéger le système d'immigration du Canada

PE

point d'entrée

PE

protocole d'entente

POD

pays d'origine désigné

SCRS

Service canadien du renseignement de sécurité

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SFS

Section du filtrage sécuritaire

SOAC

Système d'octroi de l'asile au Canada

SPR

Section de la protection des réfugiés

VAC

vérification des antécédents criminels

Sommaire

Objet de l'évaluation

En collaboration avec la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et conformément aux engagements pris lors de l'élaboration des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada (SOAC) en 2010, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a mené, entre juin et août 2014, une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité renforcée. Le rapport préliminaire a été produit conjointement par les deux partenaires, mais la GRC avait la responsabilité d'en établir la version finale et de l'approuver.

L'évaluation portait sur la mise en œuvre, les résultats préliminaires et la pertinence du projet pilote en ce qui concerne l'interdiction de territoire aux personnes non admissibles au Canada pour motif d'activités criminelles organisées et, par le fait même, la protection de l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié. Elle ciblait les éléments suivants :

• la mesure dans laquelle la mise en œuvre du projet pilote s'est déroulée comme prévu;
• l'atteinte des objectifs liés au nombre de vérifications que la GRC devait effectuer;
• les résultats et la rapidité des vérifications, compte tenu des exigences de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et des délais prescrits pour la tenue d'audiences dans le cadre du SOAC;
• la pertinence globale du projet pilote.

De portée nationale, l'évaluation portait sur le financement de 16 millions de dollars versé entre 2011-2012 et 2015-2016 ainsi que sur les activités entourant le projet pilote depuis son lancement en janvier 2013 jusqu'à juin 2014.

Constatations

Mise en œuvre

• Le projet pilote a été mis en œuvre comme prévu. La GRC a effectivement établi un processus qui consiste à soumettre une partie des demandeurs du statut de réfugié à une vérification dans les bases de données des organismes d'application de la loi. Toutefois, des processus et des procédures ont été modifiés afin de remédier à des difficultés éprouvées au début de la mise en œuvre.

Atteinte des objectifs en matière de vérification

• Malgré des problèmes de transmission et de réalisation des vérifications, l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et la GRC ont été largement en mesure d'atteindre l'objectif de 40 % de dossiers traités en 2013-2014.

Résultats et rapidité des vérifications

• Les vérifications ont abouti à des résultats préoccupants dans 2 % des cas.
• Avant les réformes, les dossiers vérifiés concernaient des demandeurs d'asile présents au Canada depuis au moins 18 ou 24 mois, par opposition à 1 ou 2 mois en vertu du nouveau système. Sachant qu'il est plus probable de trouver dans les bases de données des renseignements importants au regard des recommandations d'admissibilité sur des personnes présentes au pays depuis une plus longue période, on disposait de peu d'information sur les demandeurs selon le nouveau système.
• De manière générale, la GRC a livré ses résultats dans les délais prescrits. Elle a signalé à l'ASFC, aux noms de ses partenaires canadiens de l'application de la loi, la nécessité d'une prolongation pour certaines vérifications ayant donné des résultats positifs afin de leur accorder le temps voulu pour accomplir leur travail.
• Les résultats des vérifications de la GRC sont pris en compte dans un plus vaste processus de contrôle de sécurité préliminaire (CSP) aux délais d'exécution précis. Pourtant, il arrivait parfois que l'ASFC procède à ses contrôles sans les attendre, tout en assumant les risques sous-jacents.

Pertinence

• Étant donné les difficultés éprouvées durant la mise en œuvre, la courte durée d'exécution, la faible probabilité que des renseignements indiquant l'inadmissibilité, au sens de la LIPR, apparaissent dans les bases de données des organismes canadiens de l'application de la loi, ainsi que le recours limité de l'ASFC aux résultats des vérifications de la GRC, il n'est pas clair dans quelle mesure le processus de vérification de la GRC peut, dans sa forme actuelle, contribuer aux recommandations d'admissibilité.
• Les vérifications de sécurité cadrent bien avec les résultats et les priorités stratégiques de la GRC, de CIC et de l'ASFC, et ont été désignées comme priorité du gouvernement du Canada dans le discours du Trône.
• Compte tenu des exigences législatives, les vérifications menées dans le cadre du projet pilote relèvent des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, et la GRC est l'entité la mieux placée pour s'en occuper.

Recommandations :

Recommandation 1: À la lumière des résultats de l'évaluation et en prenant en considération les exigences de l'actuelle LIPR, la GRC devrait déterminer si le processus de vérification pilote, dans sa forme actuelle, devrait être maintenu.

Recommandation 2: Si le projet pilote est relancé, CIC, l'ASFC et la GRC devraient convenir de la portée des vérifications confiées à la GRC et les éclaircir en définissant le type de renseignements utiles à l'évaluation de l'admissibilité des demandeurs du statut de réfugié.

Recommendation 3: Si le projet pilote est relancé, la GRC et l'ASFC devraient accorder la priorité aux consultations régulières sur l'interprétation des politiques, des procédures et des règles des tiers concernant l'échange d'information, et trouver une solution viable qui permette d'accélérer l'échange de renseignements plus utiles au cours du processus de vérification.

Recommendation 4: Si le projet pilote est relancé, et en fonction des résultats de l'application des recommandations 2 et 3, on devrait communiquer clairement les objectifs au personnel de programme chargé des vérifications et de la réception de l'information, et instaurer un mécanisme d'échange continu sur l'utilité de l'information fournie et son incidence sur la décision prise dans chaque dossier.

Réponse de la direction :

Les cadres supérieurs responsables du processus de vérification pilote ont pris connaissance du présent rapport d'évaluation et en acceptent les constatations.

La GRC a mis en place un processus qui consiste à soumettre une partie des demandeurs du statut de réfugié à une vérification dans les bases de données des organismes d'application de la loi, puis de communiquer les résultats à l'ASFC à l'appui du CSP réalisé par cette dernière en prévision d'audiences. Ce processus est axé sur des exigences prévues dans la LIPR (articles 34, 35 et 37), et plus particulièrement sur des activités criminelles organisées. L'évaluation a permis de conclure qu'en fonction des dispositions législatives, le projet pilote n'a eu aucune incidence sur les recommandations d'admissibilité formulées par l'ASFC.

Au vu des constatations qui précèdent et des exigences de la LIPR, la GRC ne relancera pas le projet, qui s'est terminé le 31 mars 2015.

1.0 Introduction

Le présent rapport fait état des résultats de l'évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité renforcée de la GRC (le projet pilote). L'évaluation a été menée par CIC, en collaboration avec la GRC, entre juin et août 2014, conformément aux engagements pris lors de l'élaboration des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada en 2010. Le rapport préliminaire a été produit conjointement par les deux partenaires, mais la GRC avait la responsabilité d'en établir la version finale et de l'approuver. L'évaluation répond également à l'exigence de la politique d'évaluation du Conseil du Trésor, selon laquelle les dépenses de programmes directes de tous les organismes et ministères doivent être évaluées suivant un cycle de cinq ans.

1.1 Contexte

Lancé en décembre 2012, le projet pilote a été proposé comme élément des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada.

Le SOAC vise principalement à maintenir l'harmonisation des obligations juridiques nationales et internationales du Canada, qui consistent à protéger les personnes dans le besoin par l'accélération de la prise de décisions permettant l'octroi d'une protection à ceux qui la méritent et l'expulsion des déboutés, tout en protégeant l'intégrité du système contre l'abus.^{Note de bas de page 1} Pour y parvenir, la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (LMRER) prévoit des délais de traitement et de nouvelles modalités et structures pour accélérer le processus. Elle est également à l'origine de trois projets pilotes suivants : la Vérification améliorée dirigée par la GRC, les Examens et Interventions ministériels dirigés par la CIC, et l'Aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) dirigée par l'ASFC.^{Note de bas de page 2} La Loi sur la protection du système d'immigration du Canada (LPSIC) est, par la suite, venue préciser certaines mesures introduites par la LMRER. Quant aux projets pilotes, ils sont demeurés inchangés.

Par le passé, la GRC effectuait ses vérifications à partir des noms et des empreintes digitales des individus dont les dossiers lui étaient transmis par l'ASFC ou CIC. Elle pouvait ainsi déterminer si un individu a été accusé ou condamné pour infraction criminelle ou s'est vu refuser le statut de réfugié au Canada.

Principaux objectifs du projet pilote :

• S'assurer que les personnes inadmissibles en raison de leur appartenance à des organisations criminelles sont expulsées du Canada pour ne pas menacer la sécurité des Canadiens;
• Protéger l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié.^{Note de bas de page 3}

Grâce au projet pilote *** la GRC contribue au système de détermination du statut de réfugié en vérifiant les antécédents criminels – en analysant les renseignements contenus dans les bases de données policières canadiennes – d'une partie des demandeurs d'asile et en communiquant des renseignements relatifs à l'inadmissibilité tels qu'ils sont définis aux articles 34, 35 et 37 de la LIPR.^{Note de bas de page 4} L'article 34 rend interdit de territoire quiconque a commis un acte d'espionnage, s'est livré à la subversion ou au terrorisme, ou est membre d'une organisation qui se livre à de tels actes. L'article 35 rend interdit de territoire quiconque a commis une atteinte aux droits humains ou internationaux au sens de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. L'article 37 rend interdit de territoire quiconque appartient à un groupe impliqué dans des activités criminelles organisées ou se livre à des activités de criminalité transnationale comme le passage de clandestins, la traite de personnes et le blanchiment d'argent.^{Note de bas de page 5} Les vérifications des antécédents criminels (VAC) s'effectuent par la consultation des bases de données policières canadiennes non utilisées auparavant dans l'étude de demandes d'asile afin de scruter de façon plus complète les risques de criminalité organisée. La vérification vise à éclairer la décision sur l'admissibilité d'un individu en déterminant s'il s'est livré ou a été associé dans le passé à des activités criminelles.

L'équipe du projet pilote exploite l'expertise de la GRC et l'accès aux données des organismes canadiens d'application de la loi sur la criminalité organisée pour s'assurer de transmettre à l'ASFC au moyen des VAC tous les renseignements disponibles et pertinents aux agents chargés du CSP.

En ce qui concerne le SOAC, le projet pilote nécessite l'action coordonnée de partenaires de différents ministères et organismes :

• Section du filtrage sécuritaire, Gendarmerie royale du Canada (SFS-GRC) : coordonne les VAC; vérifie les demandes transférées et communique ses résultats à l'ASFC.
• Division du filtrage pour la sécurité nationale, Agence des services frontaliers du Canada (DFSN-ASFC) : fait office de coordonnateur et de point de liaison central du projet pilote; transfert certaines demandes à la GRC; reçoit les résultats de vérifications et en tient compte dans les recommandations d'admissibilité.
• Division du contrôle, de l'analyse et de l'évaluation des pays, Citoyenneté et Immigration Canada (DCAEP-CIC) : reçoit de l'information sur le nombre et les résultats des vérifications effectuées; assure une surveillance de haut niveau du programme.

La communication de l'information obtenue des vérifications améliorées suit un processus qui coordonne les actions des partenaires d'exécution. En ce qui concerne le rôle de la SFS-GRC, voici le déroulement d'une vérification améliorée :

1. La DFSN-ASFC sélectionne et transmet quotidiennement un échantillon de demandes d'asile à la SFS.
2. a) À partir des données biographiques dont elle dispose, la SFS effectue une VAC dans les bases de données des organismes d'application de la loi accessibles pour déterminer si un individu s'est livré ou s'est associé dans le passé à d'autres individus impliqués dans des activités criminelles.
   b) Si les données reçues ne suffisent pas à obtenir des résultats valides, la SFS avise la DFSN-ASFC et lui demande des renseignements complémentaires.
3. La SFS examine et analyse l'information mise au jour au cours des vérifications.
4. Si l'information obtenue est détenue par un autre organisme de l'application de la loi, la SFS doit demander à la DFSN-ASFC le formulaire de consentement signé du demandeur. Elle le transmet ensuite à l'organisme en question, accompagné d'une demande d'autorisation de divulguer l'information qu'il détient.
5. La SFS communique à la DFSN-ASFC les résultats de toutes les vérifications ainsi qu'un rapport VAC complet sur les demandes pour lesquelles des renseignements défavorables ont été découverts. Lorsque les résultats négatifs sont fondés sur des données incomplètes, l'ASFC en est informée. L'élément 1 expose les catégories de résultats des vérifications améliorées.
6. La SFS produit un rapport statistique mensuel à l'intention de la DCAEP-CIC sur le nombre de tâches accomplies et les résultats des VAC. L'élément 2 expose les catégories préoccupantes sur le plan judiciaire.

Élément 1 : Catégorie des résultats des vérifications améliorées

• Résultat négatif : Une analyse des données fournies et recherchées initialement a permis à la SFS de confirmer que le dossier vérifié ne contenait aucun motif de préoccupation.
• Résultat négatif, autres données nécessaires : Une analyse des données fournies initialement a amené la SFS à demander à la DFSN-ASFC des renseignements supplémentaires, ce qui lui a permis de confirmer définitivement que le dossier vérifié ne contenait aucun motif de préoccupation.
• Résultat positif, autres données nécessaires : Une analyse des données fournies initialement a amené la SFS à demander à la DFSN-ASFC des renseignements supplémentaires, ce qui lui a permis de confirmer définitivement que le dossier vérifié contenait des motifs de préoccupation.

Élément 2 : Catégories préoccupantes sur le plan judiciaire

• Activité criminelle : Catégorie de personnes inscrites dans une banque de données policières parce qu'elle est impliquée ou soupçonnée d'être impliquée dans diverses activités criminelles.
• Association criminelle : Catégorie de personnes inscrites dans une banque de données policières comme ayant été aperçue ou effectivement en présence d'une ou de plusieurs personnes impliquées dans des activités criminelles ou accusées et condamnées pour infraction criminelle.
• Condamnation criminelle : Catégorie de personnes inscrites dans les banques de données policières en raison d'une accusation d'infraction criminelle, d'un verdict de culpabilité et d'une condamnation par un tribunal.
• Autre : Catégorie de personnes inscrites dans les banques de données policières en raison d'une arrestation ou d'une arrestation et d'une accusation et dont la situation demeure à ce stade (en suspens).

Les résultats des vérifications sont transmis aux agents de l'ASFC chargés du Contrôle de sécurité préliminaire (CSP). Le CSP a pour objectif de renforcer l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié et la sécurité du pays et de la population en repérant et éliminant le plus tôt possible les cas représentant une menace. À partir des renseignements fournis à l'ASFC par des partenaires comme la GRC et à la lumière des motifs d'inadmissibilité décrits dans la LIPR, les agents du CSP formulent des recommandations concernant l'admissibilité des demandeurs en vue des audiences.

1.2 Profil et financement de programme

Pour le projet pilote mené dans le cadre du nouveau SOAC et en application de la LMRER et de la LPSIC, la GRC a obtenu 16 millions de dollars étalés sur quatre ans et dont le versement a commencé en 2010-2011. En raison du report au 15 décembre 2012 de la date d'entrée en vigueur du nouveau SOAC, les fonds existants ont été réaffectés, et le projet pilote prolongé d'une année (voir la partie 2.1.2 pour des détails). Le tableau ci-dessous présente le profil de financement révisé.

Source : DCAEP-CIC, novembre 2014.

La GRC s'est servie de ces fonds pour la mise en œuvre du projet pilote. À chaque exercice au cours de la période d'exécution, un nombre de dossiers à vérifier a été fixé en fonction du nombre de demandes d'asile reçues par année : 30 % en 2012-2013 et 40 % en 2013-2014 et 2014-2015. Entre le 1er janvier 2013 et le 30 juin 2014, plus de 4 000 vérifications ont été effectuées (tableau 1.2).

Source : CDA, août 2014

Au cours de la période visée par le rapport, on a obtenu des résultats préoccupants dans 85 cas, soit 2,08 % du total des demandes. Les résultats négatifs et les résultats négatifs obtenus sur la base de renseignements supplémentaires représentaient respectivement 81,76 % et 16,16 % du total des demandes vérifiées (tableau 1.3).

Source : CDA, août 2014

Étant donné que la vérification d'une demande d'asile peut faire ressortir divers éléments de criminalité préoccupants, les résultats positifs comprenaient des cas d'association criminelle, de condamnations, d'autres activités criminelles ainsi que des cas largement liés à l'immigration qui ne répondaient pas aux critères d'inadmissibilité énoncés aux articles 34, 35 et 37 de la LIPR. La répartition des résultats par catégorie se trouve au tableau 1.4.

Source : CDA, août 2014.

1.3 Objet et portée de l'évaluation

L'évaluation était de portée nationale et visait la période de janvier 2013 à juin 2014. Elle avait pour objectifs d'examiner la mise en œuvre, les résultats préliminaires et la pertinence du projet pilote, en prenant en considération sa récente mise au point, et plus précisément de rendre compte de ce qui suit :

1. Mesure dans laquelle les éléments suivants ont été mis en œuvre comme prévu :
   • durée du projet pilote;
   • ressources affectées au projet pilote;
   • processus de vérification;
   • portée du processus de vérification.
2. Rendement en ce qui a trait :
   • à l'efficience du processus de vérification;
   • à l'efficacité de l'équipe de projet à relever les risques pour la sécurité et à communiquer des renseignements utiles à l'élaboration de recommandations d'admissibilité.
3. Pertinence en ce qui a trait :
   • à la nécessité du recours aux vérifications de la GRC;
   • à l'harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement;
   • à la mesure dans laquelle les vérifications s'inscrivent dans les obligations fédérales et législatives de la GRC.

À l'annexe A se trouve une matrice contenant l'ensemble des questions, des indicateurs et des sources de données utilisés aux fins de l'évaluation.

1.4 Méthodologie et approche

Suivant la Politique d'évaluation et la Directive sur la fonction d'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), on a eu recours à différentes catégories de données pour évaluer la pertinence et le rendement du projet pilote et pour formuler des constatations, des conclusions et des recommandations.

Examen de documents : On a examiné des documents internes et externes pour recueillir des données contextuelles au sujet du projet pilote : rapports sur les plans et les priorités (RPP), rapports sur le rendement produits par la SFS et CIC, guides opérationnels, examens et vérifications, et autres documents connexes. L'annexe B contient une liste des principaux documents consultés.

Analyse de données administratives et sur le rendement : On a analysé des données financières, administratives et sur le rendement pour obtenir de l'information sur la pertinence et le rendement du projet pilote. Le continuum des demandeurs d'asile (CDA) interministériel, géré par CIC, a été analysé en vue d'établir le nombre et le type de dossiers vérifiés ainsi que les résultats obtenus. Les rapports d'assurance de la qualité de la GRC décrivaient la réception des dossiers et l'accomplissement des vérifications, ainsi que les problèmes éprouvés durant la mise en œuvre. Les données financières ont servi à calculer les coûts par vérification.

Entrevues d'intervenants clés : Des entrevues ont été menées pour recueillir de l'information sur la mise en œuvre du projet pilote. Les intervenants interrogés étaient des représentants des trois organismes participants. Des entrevues collectives ont eu lieu au besoin. En tout, 22 entrevues ont été menées avec 31 personnes et se répartissent comme suit :

• GRC : 11 entrevues avec 14 personnes
• ASFC : 6 entrevues avec 9 personnes
• CIC : 5 entrevues avec 8 personnes

Les guides d'entrevue se trouvent à l'annexe C.

1.5 Considérations et limites

Même si l'équipe d'évaluation du projet pilote a subi certaines contraintes, elle a réussi à les surmonter sans que les travaux perdent de leur rigueur.

Contraintes de temps : En raison du report de l'entrée en vigueur du nouveau SOAC, l'évaluation n'a pu porter que sur les données administratives obtenues à partir du début de 2013. Ce report a limité la capacité de déterminer dans quelle mesure le projet pilote a contribué à l'atteinte de résultats à long terme et la capacité d'évaluer l'étendue du progrès. Cette contrainte sera éliminée dans l'évaluation horizontale des changements du SOAC qui tiendra compte des données du présent rapport et de données recueillies de sources administratives.

Limites concernant les données : L'évaluation reposait sur des données administratives provenant de la GRC et du Continuum des demandeurs d'asile (CDA) géré par CIC. Dans certains cas, il a été difficile d'assurer la cohérence des renseignements obtenus de ces sources puisque les bases de données sont assujetties à des règles différentes. De plus, un délai a été constaté entre la communication de l'information par la GRC et son apparition dans les résultats du CDA. Ces difficultés ont été surmontées par l'adoption d'une méthode uniforme d'utilisation des données et par la validation de tous les résultats obtenus.

En revanche, l'évaluation a été renforcée par la coopération des partenaires. Du personnel de la GRC, de l'ASFC et de CIC ainsi que des agents de programme et d'évaluation étaient entièrement disposés à appuyer la collecte de données. L'évaluation a été particulièrement reconnaissante du soutien des employés de programme qui subissaient des pressions de nature opérationnelle.

Ces forces et limites ont été prises en considération lors de l'élaboration des constatations, des recommandations et des conclusions.

2.0 Constatations

2.1 Mise en œuvre

L'évaluation portait sur la mesure dans laquelle les éléments suivants ont été mis en œuvre comme prévu :

• Durée du projet pilote;
• Ressources affectées au projet pilote;
• Processus de vérification;
• Portée du processus de vérification.

2.1.1 Durée

Initialement, le projet pilote devait être lancé à l'entrée en vigueur de la nouvelle législation en décembre 2011 et se terminer le 31 mars 2015. La date d'entrée en vigueur a été reportée à juin 2012, puis au 15 décembre 2012 afin de tenir compte des modifications au projet de loi initial. La cessation du financement a mis fin au projet pilote le 31 mars 2015.

L'échéancier détaillé indique que le recrutement de personnel s'est déroulé en mai 2012, six mois avant la date définitive d'entrée en vigueur, et que la formation initiale s'est tenue en juin 2012. Les représentants de la GRC interrogés ont déclaré que le report a permis aux personnes recrutées par anticipation, également engagées pour soutenir d'autres programmes à la GRC durant cette période, de se familiariser avec la nouvelle loi.

Les représentants de la GRC n'ont observé aucune incidence négative du report sur le projet pilote, à part la nécessité de réaffecter les fonds (voir la partie suivante).

2.1.2 Ressources affectées au projet pilote

Voici le nombre d'équivalents temps plein (ETP) initialement affectés à la GRC pour les besoins du projet pilote (tableau 2.1) :

• 9 ETP en 2011-2012, 21 ETP en 2012-2013 et 25 ETP en 2013-2014 et 2014-2015 chargés des vérifications;
• 1 ETP de 2011-2012 à 2014-2015 chargé de coordonner, de superviser et d'évaluer le nouveau processus de vérification de sécurité, et de collaborer avec les partenaires au perfectionnement et au soutien du processus;
• 2 ETP en 2011-2012 et 4 ETP à chacune des années suivantes chargés d'appuyer les ressources opérationnelles supplémentaires.

Source : DCAEP-CIC, juillet 2014.

Au moment de l'évaluation, 27,5 ETP réels étaient affectés aux vérifications, et 1 ETP était chargé de coordonner, de superviser et d'évaluer le processus. Des problèmes d'attribution de ressources n'ont été soulevés que dans deux entrevues. Dans l'une, il était question des taux de roulement élevés qui ont rendu difficile la communication en temps voulu des résultats, tandis que dans l'autre, on faisait un rapprochement entre le taux de roulement et la nécessité de former de nouveau les employés sur le but du projet. On a également mentionné que le processus de sélection et de recrutement d'employés ainsi que l'enquête de sécurité étaient longs.

Au total, 16 M$ ont été consacrés au projet pilote, à raison de 4 M$ par année (tableau 2.2).

Source : Tableau d'établissement des coûts, GRC.

Le report de la date d'entrée en vigueur du nouveau SOAC a abouti au transfert, en mars 2012, de 1,3 M$ à 2013-2014 et de 1,6 M$ à 2014-2015. Cette réaffectation a été acceptée (tableau 2.3).

Source : DCAEP-CIC, novembre 2014.

2.1.3 Processus de vérification

Au début de la mise en œuvre, plusieurs problèmes ont surgi et ont donné lieu à la modification de la conception originale, notamment du mode de transmission de données de l'ASFC à la GRC et de sélection des demandeurs d'asile.

Transmission de l'information de l'ASFC à la GRC

Des problèmes de transmission de données de l'ASFC à la GRC ont été soulevés dans les rapports de la SFS-GRC ainsi que durant les entrevues auprès de représentants des deux organismes.

Même si aucun financement n'a été prévu pour le développement de systèmes de TI, il était clair que l'ASFC allait devoir transmettre les données par voie électronique à la GRC. Au début, on comptait adapter un système existant servant à transmettre de l'information à d'autres fins. Alors, on a examiné une description des travaux nécessaires à l'adaptation. L'ASFC a suggéré d'exploiter au maximum le système existant, étant donné l'absence de fonds pour la création de système et la nature temporaire du projet pilote.

Ainsi, des efforts ont été déployés pour adapter le système existant. Cependant, il n'aurait pas été possible de tenir compte des questions de protection des renseignements personnels (la GRC devait s'assurer de ne recevoir que les données dont elle avait besoin pour mener ses vérifications) et de l'exigence de sélectionner aléatoirement un certain pourcentage de l'ensemble des dossiers sans modifier la configuration du système à des frais considérables. Par conséquent, il a été décidé d'abandonner la solution automatisée et de se tourner vers une méthode manuelle, étant entendu que si le projet pilote devenait permanent, il serait nécessaire d'introduire une solution électronique.

Sélection des demandeurs

Dans la proposition originale, il était question de vérifier 100 % des demandes d'asile. Mais les contraintes budgétaires ont conduit à la révision à la baisse de ce pourcentage, et une démarche graduelle a été définie dans les documents de planification (20 % en 2011-2012, 30 % en 2012-2013 et 40 % en 2013-2014 et 2014-2015). Par suite du report de la date d'entrée en vigueur à décembre 2012, l'objectif visé pour 2011-2012 n'était plus pertinent. Ainsi, la GRC allait recevoir, en 2012-2013, 30 % des dossiers des adultes demandeurs d'asile et 40 % en 2013-2014 et 2014-2015.

Afin d'éviter les hausses de la charge de travail, le projet pilote ne permettait pas à l'origine de journées de « rattrapage » au cas où le nombre de demandes visé ne serait pas atteint (c.-à-d. si un jour donné la DFSN-ASFC n'envoyait aucune demande de vérification à la GRC, elle ne pouvait pas lui envoyer deux listes le jour suivant pour compenser la différence).^{Note de bas de page 7} Cela dit, devant les difficultés éprouvées à atteindre les objectifs quotidiens de manière uniforme, les représentants de l'ASFC interrogés ont indiqué que des journées de « rattrapage » ont été introduites dès le premier trimestre de 2014 pour augmenter les probabilités d'atteindre le pourcentage visé.

En outre, bien que les documents de programme ne le précisent pas, les représentants de la GRC ont fait remarquer qu'à l'origine, le projet pilote visait à vérifier les dossiers des demandeurs présents au Canada depuis une longue période, puisque les bases de données des partenaires ne contiennent que des renseignements sur l'application de la loi en territoire canadien. Les demandes du statut de réfugié peuvent être présentées soit à l'arrivée au pays, dans un point d'entrée (PE), soit plus tard, dans un bureau intérieur. La GRC s'attendait donc à recevoir des demandes déposées dans des bureaux intérieurs. Or, au cours des premiers mois de la mise en œuvre, la majorité des dossiers provenaient de PE en raison de difficultés qu'a eues l'ASFC à recueillir des renseignements des bureaux intérieurs. La GRC a cerné ces difficultés et, dès mars 2013, la grande majorité (90 % ou plus par mois) des dossiers qui lui étaient transmis aux fins de vérification provenaient de bureaux intérieurs. Les demandes présentées dans des PE continuent d'être envoyées à la GRC afin d'atteindre les objectifs fixés en matière de vérification (tableau 2.4).

Source : CDA de CIC, août 2014.

Enfin, *** dans une volonté de réduire le nombre de demandes de données complémentaires ou de vérification d'information déjà transmise par l'ASFC. Cette mesure a été introduite en mai 2013^{Note de bas de page 8}.

2.1.4 Portée du processus de vérification

Les documents de base du projet pilote indiquent que la GRC effectue les Vérifications des antécédents criminels (VAC) en fonction des critères d'inadmissibilité énoncés dans la LIPR. Ils précisent que la DFSN-ASFC se charge, de son côté, de vérifier certains dossiers soumis au CSP à la recherche de liens avec des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité, le crime organisé et des questions de sécurité au sens des articles 34, 35 et 37 de la LIPR, et de coordonner la vérification avec le SCRS et la GRC pour qu'elle soit terminée avant l'audience à la CISR.^{Note de bas de page 9}

Au cours de la phase de planification, la GRC, de concert avec CIC et l'ASFC, a classé en quatre catégories les préoccupations d'ordre judiciaire qui devaient être signalées à CIC afin qu'elles fassent l'objet d'une surveillance et de rapports continus : condamnations criminelles, activités criminelles, associations criminelles et autre^{Note de bas de page 10}. Ces catégories sont plus générales que celles prévues dans les documents de base, et sont, dans de nombreux cas, liées à des activités visées à l'article 36^{Note de bas de page 11} de la LIPR; ces activités, selon la GRC, devraient être comprises dans la vérification. La GRC n'associe pas les résultats préoccupants de ses vérifications à des articles particuliers de la LIPR ayant trait à l'admissibilité lorsqu'elle transmet des renseignements à l'ASFC; elle fournit plutôt les renseignements qu'elle estime être défavorables, notamment ceux indiquant que le demandeur est impliqué dans des activités criminelles ou qu'il a des associations connues avec des activités criminelles, et ceux concernant les activités illégales qui ne sont ni du crime organisé ni du terrorisme, mais que la GRC considère potentiellement dangereuses pour la sécurité publique ou la sûreté nationale.

2.2 Rendement

L'évaluation a porté sur le rendement du projet pilote en ce qui a trait :

• à l'efficience du processus de vérification;
• à l'efficacité de son équipe à relever des éléments préoccupants et à communiquer des renseignements utiles à l'élaboration de recommandations d'admissibilité.

2.2.1 Efficience

Pour évaluer l'efficience, on a examiné :

• l'atteinte des objectifs de vérification;
• les coûts associés aux vérifications.

Mesure dans laquelle les objectifs de vérification ont été atteints

Tel qu'il a été mentionné précédemment, il était prévu de soumettre 40 % des demandes à des vérifications renforcées en 2013-2014 et en 2014-2015.^{Not de bas de page 12} En 2013-2014, la GRC en a reçu 38 % (tableau 2.5), un pourcentage près de l'objectif fixé.

Source : CDA de CIC, août 2014; données de la SFS-GRC.

En 2013-2014, la GRC a traité 88 % des demandes envoyées par l'ASFC (tableau 2.6).

Source: CDA de CIC, août 2014; données de la SFS-GRC.

À noter que la vérification de certaines demandes envoyées à la GRC à un trimestre aurait été accomplie à un trimestre ultérieur.

Facteurs influant sur le processus de vérification

Bien que l'objectif de 40 % ait été presque atteint et que la grande majorité des vérifications ait été accomplie, les représentants interrogés ont relevé des problèmes qui auraient pu nuire à l'efficience du processus de vérification :

• Les représentants de la GRC ont fait observer que la capacité de mener les vérifications dépend de l'exhaustivité et de l'exactitude des données qui leur sont fournies par l'ASFC. *** le processus de vérification était retardé, puisque la GRC se trouvait obligée de demander des renseignements complémentaires (formulaire de demande et échéancier). Concernant l'exactitude de l'information, les représentants ont indiqué que la présence de renseignements incorrects a entraîné des pertes d'efficience car ils étaient obligés de mener leurs vérifications à partir des données fournies même lorsque celles-ci contenaient des erreurs de typographie évidentes.
• La GRC a fourni dans peu de cas (18,24 %) des résultats négatifs en partant des données reçues initialement. Dans les cas où elle et ses partenaires ont approfondi la VAC, la SFS a demandé une copie numérisée du formulaire de dépôt de la demande d'asile, accompagnée du formulaire de consentement signé par le demandeur.^{Note de bas de page 13} Certains représentants ont déclaré qu'il n'était pas exigé d'inclure ces documents dans la demande de vérification par souci de protection des renseignements personnels. Mais cette façon de faire a ajouté une étape au processus et nui à la capacité de la GRC à livrer ses résultats en temps opportun. Il a été suggéré de transmettre les copies du formulaire de dépôt dès le début du processus, mais l'idée n'a pas été retenue car elle aurait exigé des ressources supplémentaires.
• Les représentants ont mentionné un autre facteur d'influence sur l'efficience du processus, l'absence d'un système automatisé de transmission des données de vérification de l'ASFC à la GRC (voir la partie 2.1.3). Actuellement, on manipule des données sous différents formats, ce qui prolonge les délais de vérification et réduit les ressources de soutien.
• Pour effectuer ses vérifications, la GRC doit attendre de recevoir des renseignements d'autres organismes d'application de la loi. La vitesse à laquelle ces renseignements sont fournis dépend des capacités de ces organismes et des exigences en matière de respect de leurs autres priorités^{Note 14}, et se trouve donc hors du contrôle de la GRC (voir la partie 2.2.2 pour des détails sur les facteurs touchant les délais de vérification). L'incertitude entourant le moment où la GRC recevra les résultats de ses partenaires entrave la gestion des charges de travail, se répercutant ainsi sur l'efficience de l'exécution du projet.
• D'autres pertes d'efficience ont été relevées en ce qui concerne la communication des renseignements recueillis. Dans 31,38 % des cas, l'ASFC a procédé à son CSP en l'absence de renseignements de vérification du projet pilote (voir la partie 2.2.2 pour plus de détails). Même si les représentants de l'ASFC interrogés ont indiqué avoir été à l'aise de gérer le risque associé à ces cas, l'ASFC n'avisait pas la GRC de ses démarches. Par conséquent, la GRC et ses partenaires d'organismes d'application de la loi ont continué d'utiliser leurs ressources pour rechercher de l'information sans pertinence. Les représentants ont également mentionné que, parfois, la GRC transmettait des renseignements se trouvant déjà dans les fonds de renseignements de l'ASFC, ce qui entraînait des dédoublements.

Coûts associés aux vérifications

Ressources

À la GRC, 27,5 ETP étaient affectés au processus de vérification, tandis qu'un ETP se consacrait aux aspects en lien avec la politique du projet pilote.^{Note 15} Il s'agit d'un nombre légèrement inférieur aux 30 ETP prévus au départ.

Le nombre d'ETP prévu était calculé en fonction de 9 000 demandes par année, beaucoup plus que le nombre réel de demandes reçues (3 132 en 2013-2014). Les représentants de la GRC ont indiqué que malgré le volume de travail moins élevé qu'escompté, il aurait été difficile d'atteindre ce chiffre avec les ressources qu'on entendait affecter au processus en raison du temps que prend une vérification.

Dépenses

Les dépenses totales enregistrées sont inférieures aux niveaux de financement consentis aux fins du projet pilote (tableau 2.7).

Source: DCAEP-CIC, juillet 2014.

Coûts par vérification

Dans les documents de planification, on estimait à 425 $ le coût d'une vérification menée par la GRC. Le caractère raisonnable de cette estimation n'a pas été évalué. Mais un examen des données financières montre que même si le coût moyen réel d'une vérification en 2013-2014 était de 1 026 $, il a diminué d'un trimestre à l'autre – de 1 207 $ au T1 à 886 $ au T4 (tableau 2.8). Il se peut que la différence entre les coûts anticipé et réel résulte de la complexité des vérifications améliorées et du fait qu'elles mobilisent de nombreuses ressources, ce dont on ne s'est peut-être pas rendu pleinement compte durant la phase de planification, ainsi que des difficultés liées au processus soulevées précédemment.

2.2.2 Efficacité

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le projet pilote :

• a permis de découvrir en temps opportun des éléments de criminalité potentiels;
• a eu une incidence sur les recommandations d'admissibilité proposées par l'ASFC.

Découverte en temps opportun d'éléments de criminalité potentiels

Des données administratives montrent qu'entre le 1er janvier 2013 et le 30 juin 2014, plus de 4 000 vérifications ont été effectuées. Les résultats sont présentés dans le tableau 2.9.

Source: CDA, août 2014.

Parmi les 4 085 demandes soumises à une vérification améliorée, 85 ont donné des résultats préoccupants (2,08 %). Des 4 000 demandes où aucun élément de criminalité potentiel n'a été découvert, 3 340 (81,76 %) ont été vérifiées à partir des données fournies initialement, tandis que pour les 660 (16,16 %) restants, il a fallu obtenir davantage de renseignements sur le demandeur auprès de l'ASFC.

D'après les représentants de la GRC interrogés, sur le plan de la gestion du risque, même s'il peut être peu probable que l'information transmise soit utile, l'incidence pourrait être potentiellement élevée. L'absence de données administratives n'a pas permis de comparer les résultats obtenus avec ceux d'autres programmes similaires. En revanche, les représentants de la GRC qui connaissaient les autres programmes ont estimé que le pourcentage des résultats positifs variait de 1 % à 5 %, laissant entendre que le pourcentage de 2 % n'était pas surprenant.

Le temps pris pour fournir l'information et les résultats de la vérification renforcée revêt une importance particulière, car l'audience d'un demandeur d'asile à la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) ne peut avoir lieu avant la fin du CSP. Depuis la réforme du SOAC, les dates d'audience sont régies par la loi :

• Pour 90 % des demandes de ressortissants de Pays d'origine désigné (POD)^{Note 16} déposées dans un bureau intérieur, une audience devant la SPR doit avoir lieu dans les 30 jours suivant la date de réception
• Pour 90 % des demandes de ressortissants de POD déposées dans un PE, une audience doit avoir lieu dans les 45 jours
• Pour 90 % des demandes de non-ressortissants de POD, une audience doit avoir lieu dans les 60 jours

Compte tenu de l'importance du processus d'audience pour la réussite du Système d'octroi de l'asile du Canada, on a recueilli des données sur la mesure dans laquelle les CSP faisaient obstacle à l'établissement de dates d'audience dans les délais prescrits. À l'origine, on prévoyait effectuer 80 % des processus CSP 5 jours avant l'audience afin d'éviter un report. Or, lorsque le CSP ne peut être accompli à temps en raison de la complexité du processus de vérification, la date d'audience est reportée de 3 à 4 mois en moyenne. Si, après six mois, le CSP est toujours en cours, la CISR peut tenir une audience à moins que l'ASFC ne demande un changement de date et d'heure.^{Note 17}

D'après des données du CDA, même si cet objectif a été atteint, les retards de CSP constituent l'une des principales raisons de retardement des audiences de la SPR. Puisque les vérifications de la GRC font partie du CSP, leur rapidité a également été examinée.

Les données administratives montrent que le délai de transmission des résultats de vérification varie en fonction de ces derniers (tableau 2.10).

Source: CDA, août 2014.

En moyenne, il fallait 21,48 jours pour effectuer les vérifications de la GRC. En cas de résultat positif (découverte de renseignements défavorables), il fallait en moyenne 95 jours pour accomplir le processus. En cas de résultat négatif (aucun renseignement défavorable), la durée moyenne dépendait du besoin de données complémentaires : 16,37 jours (aucune donnée requise); 37,85 jours (données requises).

À noter que le nombre de jours requis pour effectuer les VAC de la GRC était élevé dans les cas où des données complémentaires étaient exigées, notamment pour les VAC à résultat positif et 16,50 % des VAC à résultat négatif. Les représentants interrogés ont signalé que les modalités de demande de renseignements supplémentaires sur le demandeur ont été élaborées durant la mise en œuvre (voir la partie 2.2.1) et que cela s'est répercuté sur la rapidité du processus de vérification.

Les rapports positifs de VAC ne sont produits qu'après l'obtention d'une autorisation écrite de communication à des tiers auprès de l'organisme d'application de la loi émetteur et la production ou l'approbation du sommaire par ce dernier, ce qui est hors du contrôle de la GRC. Il s'agit là d'un autre facteur qui influe sur le temps pris par la GRC pour transmettre les résultats de vérifications améliorées à l'ASFC.

Étant donné les délais serrés liés aux audiences en fonction du pays d'origine du demandeur, on a évalué la durée des vérifications améliorées par statut de POD du demandeur (tableau 2.11).

Source: CDA, août 2014.

Le tableau ci-dessus montre qu'en moyenne, les résultats de vérifications étaient fournis dans les délais fixés pour tous les statuts de POD. Cette tendance s'explique par la proportion élevée de cas où aucun élément de criminalité n'était relevé et où aucune donnée complémentaire n'était requise. Cela dit, la moyenne de 95 jours en cas de résultats positifs (tableau 2.9) montre que l'effort déployé est plus grand et que l'information sur les demandeurs préoccupants pourrait ne pas avoir été transmise suffisamment tôt pour respecter les délais prescrits pour les audiences.

Une autre façon de déterminer la rapidité de la transmission des résultats des vérifications améliorées est d'évaluer le nombre de cas où les conclusions émanant du CSP ont été établies en l'absence de ces résultats. Les représentants de l'ASFC interrogés ont indiqué que, parfois, ils « ont géré le risque », c'est-à-dire qu'ils ont proposé une recommandation en se basant sur les résultats du CSP sans ceux de la GRC. Même si les détails sur la gestion du risque lié à ces cas sortent du cadre du présent rapport, les représentants de l'ASFC ont jugé leur approche raisonnable. Les données administratives montrent dans quelle mesure la recommandation découlant du CSP a été proposée avant l'accomplissement de la vérification améliorée ou que les résultats parviennent à l'ASFC, par catégorie de résultat (tableau 2.12).

Source: CDA, août 2014.

D'après les données analysées, le CSP a été conclu avant la réception des résultats de la GRC dans 1 282 cas (31,38 % des dossiers vérifiés).^{Note 18}Comme on s'y attendait, la proportion des résultats tardifs était plus élevée pour les dossiers dont la vérification a donné des résultats préoccupants (36,47 %) et encore plus élevée pour les dossiers dont la vérification n'a donné aucun résultat préoccupant après l'analyse de renseignements complémentaires (45,15 %). On constate donc que même si la GRC a, en moyenne, été en mesure de fournir ses résultats dans les délais, l'information n'était pas prise en considération dans le CSP pour 1 282 dossiers.

Incidence des résultats de la vérification de la GRC sur les recommandations d'admissibilité proposées par l'ASFC

Parmi les 85 cas dans lesquels des renseignements défavorables ont été découverts par la GRC, il y a eu 31 cas où les résultats n'ont pas été pris en considération, et des 54 restants, 2 (3,7 %) ont obtenu une recommandation défavorable à la suite du CSP.

Dans ces deux derniers cas, l'information fournie par la GRC, même si elle a été transmise en temps opportun, n'a pas servi à l'évaluation de l'admissibilité effectuée par l'ASFC car non conforme aux critères utilisés. Aussi, l'examen d'un échantillon des 83 autres cas a révélé que l'information transmise était soit déjà disponible grâce à d'autres sources, soit non liée aux objectifs du CSP (articles 34, 35 ou 37 de la LIPR), soit inutile en raison du retrait de la demande avant la fin de l'évaluation.

L'analyse des données administratives a montré que le pourcentage des cas ayant obtenu une recommandation défavorable pour motif de criminalité organisée ne fluctuait pas beaucoup que la GRC ait effectué sa vérification ou non (lorsque les dossiers en attente étaient exclus des calculs). Le pourcentage des dossiers où, après le CSP, une recommandation défavorable a été formulée pour raisons de criminalité organisée était semblable à celui des dossiers non vérifiés par la GRC.

À la suite de l'évaluation, un suivi du statut des 85 dossiers où la GRC a découvert des renseignements défavorables a montré que, outre les deux dossiers ayant obtenu une recommandation défavorable, 42 % (36 sur 85) ont été rejetés par la CISR et 12 % (10 sur 85) ont été retirés ou abandonnés.^{Note 19}

Même si les données indiquent que les résultats de la vérification de la GRC n'ont pas eu d'incidence considérable sur les recommandations d'admissibilité formulées par l'ASFC, les représentants interrogés ont estimé que les obstacles à l'échange d'information, notamment la règle des tiers^{Note 20}, pouvaient empêcher la divulgation de renseignements susceptibles d'augmenter l'utilité des résultats de vérification. Au moment de l'évaluation, des discussions étaient en cours entre la GRC et l'ASFC en vue de déterminer si d'autres renseignements pourraient être transmis pour en accroître l'utilité dans la formulation de recommandations d'admissibilité.

En outre, les représentants de la GRC interrogés ont fait observer un manque de mécanisme de rétroaction systématique au niveau opérationnel entre la GRC et l'ASFC au sujet des résultats de vérifications et de l'utilisation de l'information. Ils ont jugé que ce manque de rétroaction limitait la possibilité d'améliorer les méthodes et processus actuels.

Enfin, les représentants ont indiqué que les lacunes en matière de communication ont entraîné un manque de compréhension des types d'information utilisable dans la formulation de recommandations d'admissibilité, étant donné les exigences actuelles de la LIPR et de la Convention et du Protocole des Nations Unies sur le statut des réfugiés. La question de la différence entre le type d'information transmise par la GRC et celle demandée par l'ASFC a été soulevée par les représentants des deux organismes. Ceux de la GRC se sont interrogés sur le fait que l'ASFC n'utilisait pas d'information liée à certains aspects de criminalité, qu'ils jugeaient pertinente, dans la formulation des recommandations d'admissibilité. Ceux de l'ASFC étaient d'avis que la vérification effectuée par la GRC devait porter uniquement sur les éléments visés à l'article 37; par conséquent, la plupart des renseignements transmis étaient jugés impertinents dans l'évaluation de l'admissibilité. Le manque de communication a conduit à la collecte et à la transmission d'information qui n'a pas pu être utilisée étant donné les interprétations divergentes des exigences de la LIPR, ce qui a donné lieu à des pratiques opérationnelles inefficientes.

2.3 Pertinence

L'évaluation a porté sur la pertinence du projet pilote en ce qui a trait :

• à la nécessité des vérifications de la GRC;
• à l'harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement;
• à l'harmonisation des obligations fédérales et législatives de la GRC.

2.3.1 Nécessité des vérifications de la GRC

Dans le cadre de l'ancien système de détermination du statut de réfugié, les demandeurs pouvaient rester plusieurs années au Canada avant de se présenter devant la CISR et avaient donc le temps de se livrer à de graves activités criminelles. Le projet pilote est venu corriger une lacune apparente dans le processus de vérification de sécurité, qui pourrait constituer un risque pour la sécurité du pays, par la vérification plus approfondie des dossiers d'une partie des demandeurs d'asile. Sa mise au point a été justifiée par le fait que, sans vérifications adéquates, les personnes interdites de territoire au sens de la LIPR resteraient au Canada, menaçant l'intégrité du SOAC.

Le projet pilote tire sa raison d'être des nombreux rapports du Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) ainsi que de l'expérience de la GRC dans la prestation de vérifications de sécurité à ses ministères et organismes partenaires. Dans un rapport paru en 2004 sur la sécurité nationale au Canada, le BVG a mentionné des lacunes dans les enquêtes de sécurité du personnel aéroportuaire et a recommandé à la GRC et à Transports Canada d'envisager plus d'échange de renseignements policiers sur les associations criminelles des demandeurs et détenteurs de cotes de sécurité donnant accès à des zones d'accès restreint des aéroports.^{Note 21} En réponse à cette recommandation, la GRC et Transports Canada ont élaboré un protocole d'entente (PE) sur l'échange d'information à l'appui du Programme d'habilitation de sécurité en matière de transport.^{Note 22} Dans un rapport de suivi datant de 2009, le BVG a recommandé à Transports Canada et à la GRC d'augmenter leur échange d'information sur les individus ayant demandé des cotes de sécurité en vue de travailler dans des aéroports.^{Note 23}

Les extraits de rapports du BVG ci-dessus se centrent sur la vérification par la GRC d'employés de Transports Canada et sur la question plus large de l'échange d'information. L'étude du second volet a été poursuivie dans un rapport de 2011 qui recommandait que l'Agence des services frontaliers du Canada veille « à ce que toute l'information que peuvent fournir les partenaires en matière de sécurité, et qui est pertinente au filtrage de sécurité, soit utilisée pour fournir des conseils à Citoyenneté et Immigration Canada ».^{Note 24} Les rapports du BVG expliquent la logique qui sous-tend l'échange d'information à l'appui des vérifications de sécurité.

Pour effectuer ses vérifications, la GRC consulte les bases de données d'organismes d'application de la loi canadiens, dont le contenu n'est accessible ni à l'ASFC ni à CIC. À cet égard, elle met en œuvre la recommandation du rapport du BVG de 2011 selon laquelle elle doit s'assurer de rendre l'information accessible. L'étude de cas dans le cadre de la présente évaluation révèle cependant que l'information contenue dans ces bases de données n'a pas jusqu'à date été utile aux recommandations d'admissibilité. Qui plus est, certains représentants interrogés ont laissé entendre que des renseignements pertinents seraient disponibles sans le projet pilote, faisant essentiellement référence à la vérification des empreintes digitales à des fins judiciaires par la GRC ainsi qu'aux vérifications effectuées par l'ASFC.

Les bases de données que la GRC consulte pour mener ses vérifications renferment des renseignements liés aux activités d'individus au Canada. De ce fait, ces renseignements sont probablement plus utiles dans les cas où le demandeur se trouve au pays depuis une longue période. Étant donné le court laps de temps séparant le dépôt de la demande d'asile et l'audience à la CISR (30, 45 et 60 jours, selon le lieu de dépôt de la demande et le pays d'origine), le processus de sélection des demandeurs a été modifié pour se centrer sur les demandes présentées dans des bureaux intérieurs, car on jugeait plus probable que ces dernières concernent des individus ayant été au Canada depuis plus longtemps. Même si ces changements ont été apportés durant le projet pilote, certains représentants n'étaient toujours pas sûrs que les demandeurs ciblés avaient séjourné au Canada pendant une période suffisamment longue pour que les bases de données policières contiennent des renseignements utilisables dans la formulation des recommandations d'admissibilité.

Bien que les résultats à ce jour soient limités, les représentants de la GRC ont mentionné qu'au point de vue de l'application de la loi, les vérifications de sécurité sont considérées comme faisant partie intégrante du processus de diligence raisonnable et que l'évaluation ne doit pas être fonction uniquement du nombre d'occurrences de renseignements défavorables. Comparée aux enquêtes, aux procès et aux incarcérations, la vérification s'avère être à la fois économique et efficiente. Les représentants de la GRC ont également indiqué qu'au point de vue de la gestion du risque, même s'il est peu probable que de l'information utile soit disponible, l'incidence est considérée comme potentiellement élevée.

Les rapports du BVG et les représentants de la GRC interrogés ont bien insisté sur l'importance de l'échange d'information entre partenaires pour renforcer les processus de vérification; il n'en demeure pas moins que cette information doit être pertinente. À la lumière des évaluations de l'information fournie, l'approche actuelle ne semble pas offrir grand-chose en termes d'information pertinente à l'appui de la vérification de l'admissibilité de demandeurs d'asile compte tenu des exigences actuelles de la LIPR.

2.3.2 Harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement

L'évaluation a porté sur :

• la correspondance des objectifs du projet pilote aux priorités et aux résultats stratégiques de la GRC;
• la correspondance des objectifs du projet pilote aux priorités du gouvernement du Canada et à celles des organismes partenaires.

Harmonisation avec les priorités et les résultats stratégiques de la GRC

Le projet pilote cadre avec le résultat stratégique de la GRC visant à « réduire l'activité criminelle touchant les Canadiens », avec le sous-programme 1.1.2 (Police fédérale) ainsi qu'avec le résultat attendu « Les frontières sont protégées contre la criminalité. »^{Note 25}

Les représentants de la GRC étaient aussi d'avis que le projet pilote harmonisait avec les priorités de l'organisation, et surtout qu'il a contribué à assurer la sécurité des foyers et des collectivités, à lutter contre le crime organisé et à préserver la sécurité nationale.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement du Canada et celles des organismes partenaires

Le projet pilote sur la vérification améliorée est un élément des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada. Ces réformes ont été désignées comme une priorité du gouvernement du Canada dans le discours du Trône de mars 2010.^{Note 26} L'engagement continu à des réformes réussies du système d'octroi de l'asile a été affirmé dans le discours du Trône d'octobre 2013, qui comprenait une mise à jour sur les mesures prises jusqu'à date.^{Note 27} Le projet pilote cadre également bien avec la priorité du gouvernement du Canada d'assurer la sécurité du pays.^{Note 28}

Il cadre aussi avec les résultats stratégiques des partenaires, comme l'indiquent leurs rapports sur les plans et les priorités respectifs :

• ASFC : Le commerce international et les déplacements sont favorisés à la frontière du Canada et la population du Canada est protégée contre les risques liés à la frontière;^{Note 29}
• CIC : Mouvement migratoire familial et humanitaire qui réunifie les familles et offre une protection aux personnes déplacées et persécutées.^{Note 30}

Bien que tous les représentants interrogés n'aient pas répondu aux questions sur l'harmonisation du projet pilote aux priorités de l'organisation, ceux qui l'ont fait ont répondu qu'il y avait bel et bien harmonisation. Les représentants de l'ASFC ont estimé que le projet cadrait bien avec les priorités organisationnelles relatives à la sécurité nationale. Ceux de CIC ont indiqué qu'il respectait les priorités organisationnelles relatives à la protection et au renforcement de l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié.

2.3.3 Harmonisation des obligations fédérales et législatives de la GRC

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle les objectifs du projet pilote harmonisaient les obligations législatives et fédérales de la GRC.

Le projet pilote sur la vérification améliorée cadre avec les responsabilités législatives et réglementaires de la GRC, tel qu'il est stipulé à l'article 18 de la Loi sur la GRC, qui comprend notamment « la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales ».^{Note 31} Il s'appuie également sur l'expérience de la GRC dans la prestation de services de vérification au gouvernement fédéral, tel que le PE entre la GRC et Transports Canada concernant la transmission de renseignements pertinents sur les demandeurs d'emploi dans les aéroports et le PE entre la GRC et CIC conclu en mars 2012 concernant la vérification de demandeurs de visa d'entrée au Canada ou de la citoyenneté canadienne. Dans ce dernier exemple, la GRC consent à vérifier, pour le compte de CIC, les données personnelles d'un individu dans des bases désignées lui appartenant ou auxquelles elle a accès. Le projet pilote s'inscrit dans le cadre des rôles et responsabilités mentionnés dans le PE.

Les représentants interrogés ont fait remarquer que la GRC était particulièrement apte à s'acquitter de la fonction de vérification décrite dans le projet pilote, puisqu'elle a accès, en vertu de ses pouvoirs législatifs et de son statut d'organisme d'application de la loi, à des bases de données renfermant des renseignements inaccessibles à d'autres organismes.

3.0 Conclusions

Rendement

L'évaluation a révélé que le projet pilote a été mis en œuvre comme prévu. En effet, la GRC a établi un processus qui consiste à soumettre une partie des demandeurs du statut de réfugié à une vérification dans les bases de données des organismes d'application de la loi. En réaffectant les fonds pour s'ajuster au report de la date d'entrée en vigueur du nouveau SOAC, la GRC a été en mesure d'exécuter le projet pilote avec les ressources attribuées. Les dépenses réelles jusqu'à date ainsi que le nombre d'employés mobilisés étaient inférieurs aux prévisions. Même si le coût réel d'une vérification a été supérieur au coût de 425 $ estimé au début du projet en raison de la complexité du processus de vérification et des difficultés liées à l'échange de renseignements, les chiffres ont baissé au fil du temps, passant de 1 207 $ au T1 de 2013-2014 à 886 $ au T4 de la même année.

Il est également ressorti de l'évaluation qu'un certain nombre de facteurs ont occasionné des pertes d'efficience et d'efficacité. Au premier rang se trouve l'absence de consensus concernant les types de renseignements sur l'admissibilité demandés qui a entraîné un manque de compréhension commune de la visée du projet pilote et une méconnaissance des types de renseignements pouvant servir à la formulation de recommandations d'admissibilité. La GRC vérifiait et signalait les préoccupations d'ordre judiciaire, notamment sur le plan de la sécurité, des violations des droits de la personne, des crimes graves et du crime organisé.

Viennent s'ajouter des problèmes de transmission et de réception de dossiers à vérifier dus à des données incomplètes ou inexactes, au besoin de demander d'autres renseignements avant d'effectuer la vérification et à l'absence de système automatisé de transmission. Ces facteurs ont contribué aux difficultés à produire des résultats valables en temps opportun. De plus, le recours de la GRC à d'autres organismes d'application de la loi pour obtenir de l'information a engendré des retards hors de son contrôle. Par conséquent, l'ASFC a opté pour la prise de décisions du CSP en l'absence des données de la GRC pour environ 30 % des dossiers vérifiés.

Au cours de la période visée, environ 4 000 vérifications ont été effectuées, et des résultats préoccupants ont été obtenus dans 2 % des cas. Au point de vue de la gestion du risque, il est improbable que des renseignements utiles conformes aux exigences de la LIPR apparaissent dans les bases de données de l'application de la loi nationales pour des demandeurs qui se trouvent au pays depuis un ou deux mois. Par conséquent, les résultats des vérifications de la GRC n'ont pas eu d'incidence sur les recommandations d'admissibilité formulées par l'ASFC.

Pertinence

L'évaluation a montré que le projet pilote harmonisait avec les priorités et les résultats stratégiques de la GRC, des organismes partenaires et du gouvernement du Canada. Les vérifications menées dans le cadre du projet pilote relèvent des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, et la GRC est l'entité fédérale compétente pour s'en occuper.

Cela dit, compte tenu des difficultés éprouvées durant la mise en œuvre du projet pilote, de la courte durée d'exécution ainsi que du recours limité aux résultats des vérifications de la GRC dans l'évaluation de l'admissibilité conformément aux exigences de la LIPR, il n'est pas clair dans quelle mesure le processus de vérification de la GRC peut, dans sa forme actuelle, contribuer aux recommandations d'admissibilité et à la protection de l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié.

Annexe A – Matrice d'évaluation

Annexe B – Liste de documents

Gouvernement du Canada

• Loi sur des mesures équitables concernant les réfugiés, L.C. 2010, ch. 8.
• Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27.
• Loi visant à protéger le système d'immigration du Canada, L.C. 2012, ch. 17.
• Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. (1985), ch. R-10.
• Réponse au dix-septième rapport du comité permanent des comptes publics – La sécurité nationale : l'échange de renseignements et d'information, 2009.
• Discours du Trône ouvrant la troisième session de la quarantième législature du Canada, 2010.
• Discours du Trône ouvrant la deuxième session de la quarante unième législature du Canada, 2013.

Agence des services frontaliers du Canada

• « Admissibilité », 2013.
• Contrôle de sécurité préliminaire : procédures de fonctionnement normalisées, 2013
• Filtrage pour la sécurité nationale : Profil de programme (non daté)
• Rapport sur les plans et les priorités, 2013-14.

Citoyenneté et Immigration Canada

• Document d'information, « Aperçu du nouveau système d'octroi de l'asile du Canada », 2012.
• « Pays d'origine désignés », 2013.
• Rapport d'analyse comparative avant la réforme sur les mesures de succès, 2013.
• Stratégie de mesure du rendement pour le nouveau système de détermination du statut de réfugié, révisée en 2012.
• Rapport sur les plans et les priorités, 2013-2014.

Gendarmerie royale du Canada

• Protocole d'entente entre Citoyenneté et Immigration Canada et la Gendarmerie royale du Canada, 2012.
• Protocole d'entente établissant un cadre administratif pour la promotion de la coopération et de l'assistance mutuelle entre la Gendarmerie royale du Canada et l'Agence des services frontaliers du Canada, 2014.
• Rapport sur les plans et les priorités, 2013-2014.
• Examens d'assurance de la qualité du programme pilote des réformes concernant le statut de réfugié, 2013, 2014(1), 2014(2).

Commissariat à la magistrature fédérale Canada

• Cour fédérale, 2009. Charkaoui (Re), 2009 CF 476, [2010] 3 R.C.F. 102.

Bureau du vérificateur général du Canada

• Rapport de la vérificatrice générale du Canada – mars 2004, chapitre 3 : La sécurité nationale au Canada – L'initiative de 2001 en matière d'antiterrorisme.
• Rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada – mars 2009, chapitre 1 : La sécurité nationale : l'échange de renseignements et d'information.
• Rapport du vérificateur général du Canada, chapitre 2 : L'octroi des visas.

Transports Canada

• « Fonctions, programmes et activités de l'institution », 2013.

Conseil du Trésor

• Politique sur l'évaluation, 2009.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

• Directive sur la fonction d'évaluation, 2009..
• Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor, Annexe B : Tableaux d'établissement des coûts, 2007.
• « Cadre pangouvernemental », 2014.

Nations Unies

• Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 1967. Convention et protocole relatifs au statut des réfugiés.

Annexe C – Guides d'entrevue

Guide d'entrevue – Gendarmerie royale du Canada

Introduction

En collaboration avec les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la GRC et conformément à une exigence du Conseil du Trésor, la Division de la recherche et de l'évaluation de CIC mène une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité de la GRC à l'appui du nouveau SOAC.

Dans le cadre de cette évaluation, la Division de l'évaluation de CIC interrogera certains participants au projet dans le but d'obtenir des points de vue sur la mise en œuvre du projet, sa pertinence continue et son rendement.

Les questions qui suivent serviront à orienter l'entrevue. Certaines d'entre elles peuvent ne pas s'appliquer à votre situation ou expérience. L'accent sera mis sur celles qui vous concernent. Veuillez noter que les réponses seront présentées en bloc dans le rapport d'évaluation.

Contexte

1. Décrivez brièvement votre rôle et vos responsabilités en ce qui concerne le projet pilote sur la vérification renforcée de la GRC.

Mise en œuvre

2. Le projet pilote sur la vérification renforcée a-t-il été mis en œuvre comme prévu initialement?
   1. Êtes-vous au courant de changements au délai de mise en œuvre par rapport à l'échéancier établi?
   2. Êtes-vous au courant de changements aux ressources attribuées par rapport aux niveaux établis?
   3. Êtes-vous au courant de changements au processus de vérification par rapport à celui établi?
   4. Êtes-vous au courant de changements aux critères de vérification par rapport à ceux établis?
3. L'ASFC est-elle en mesure d'envoyer des demandes à la GRC? Y a-t-il eu des difficultés?
4. La GRC est-elle en mesure de traiter les demandes de vérification renforcée? Y a-t-il eu des difficultés?
5. La GRC est-elle en mesure de rendre compte de ses évaluations à l'ASFC et à CIC? Y a-t-il eu des difficultés?
6. Avez-vous des commentaires au sujet de la mise en œuvre du projet pilote?

Communications

7. Les fonctions et responsabilités de la GRC et des partenaires de programme sont-elles clairement comprises et respectées?
8. Quels mécanismes sont en place pour assurer la communication entre la GRC et les partenaires de programme au sujet du projet pilote?
9. Quels sont les outils pour aider à la mise en œuvre du projet pilote? Sont-ils suffisants? Quelle autre mesure, s'il y en a, serait utile?

Rendement

10. La vérification renforcée de la GRC constitue-t-elle un moyen efficace de repérer les éléments criminels ou représentant un risque pour la sécurité parmi la population ciblée?
11. Le projet pilote a-t-il permis de recueillir des renseignements qu'on n'aurait pas pu obtenir autrement?
12. Les renseignements obtenus dans le cadre du projet pilote ont-ils été transmis en temps opportun (respect des normes de service)? Justifiez votre réponse.
13. D'après vous, de quelle autre façon le projet pilote aurait pu être mis en œuvre plus efficacement?

Pertinence

14. Quelle était la raison d'être du projet pilote? D'après votre expérience du projet, cette raison d'être est-elle toujours valable?
15. À votre avis, les objectifs du projet pilote cadrent-ils bien avec les priorités et les résultats stratégiques de la GRC? Justifiez votre réponse.
16. Avez-vous des commentaires au sujet de la pertinence du projet pilote?
17. Y a-t-il autre chose que vous aimeriez ajouter?

Guide d'entrevue – Agence des services frontaliers du Canada

Introduction

En collaboration avec les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la GRC et conformément à une exigence du Conseil du Trésor, la Division de la recherche et de l'évaluation de CIC mène une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité de la GRC à l'appui du nouveau SOAC.

Dans le cadre de cette évaluation, la Division de l'évaluation de CIC interrogera certains participants au projet dans le but d'obtenir des points de vue sur la mise en œuvre du projet, sa pertinence continue et son rendement.

Les questions qui suivent serviront à orienter l'entrevue. Certaines d'entre elles peuvent ne pas s'appliquer à votre situation ou expérience. L'accent sera mis sur celles qui vous concernent. Veuillez noter que les réponses seront présentées en bloc dans le rapport d'évaluation.

Contexte

1. Décrivez brièvement votre rôle et vos responsabilités en ce qui concerne le projet pilote sur la vérification renforcée de la GRC.

Mise en œuvre

2. Le projet pilote sur la vérification renforcée a-t-il été mis en œuvre comme prévu initialement? Dans la négative, quels changements ont été introduits et pour quelle raison?
3. L'ASFC est-elle en mesure d'envoyer des demandes à la GRC? Y a-t-il eu des difficultés?
4. La GRC est-elle en mesure de traiter les demandes de vérification renforcée? Y a-t-il eu des difficultés?
5. La GRC est-elle en mesure de rendre compte de ses évaluations à l'ASFC? Y a-t-il eu des difficultés?
6. Avez-vous des commentaires au sujet de la mise en œuvre du projet pilote?

Communications

7. Les fonctions et les responsabilités des partenaires de programme (ASFC, CIC, GRC) sont-elles clairement comprises et respectées?
8. Quels mécanismes sont en place pour assurer la communication entre la GRC et les partenaires de programme au sujet du projet pilote?
9. Quels sont les outils pour aider à la mise en œuvre du projet pilote? Sont-ils suffisants? Quelle autre mesure, s'il y en a, serait utile?

Rendement (efficacité et utilisation des ressources)

10. La vérification renforcée de la GRC constitue-t-elle un moyen efficace de repérer les éléments criminels ou représentant un risque pour la sécurité parmi la population ciblée?
11. Le projet pilote a-t-il permis de recueillir des renseignements qu'on n'aurait pas pu obtenir autrement?
12. Les renseignements obtenus au moyen de la vérification sont-ils utiles et pertinents? Justifiez votre réponse.
13. Les renseignements obtenus dans le cadre du projet pilote ont-ils été transmis en temps opportun? Justifiez votre réponse.
14. D'après vous, de quelle autre façon le projet pilote aurait pu être mis en œuvre plus efficacement?

Pertinence

15. Quelle était la raison d'être du projet pilote? D'après votre expérience du projet, cette raison d'être est-elle toujours valable?
16. À votre avis, les objectifs du projet pilote cadrent-ils bien avec les mandats et les résultats et les priorités stratégiques de l'ASFC? Justifiez votre réponse.
17. Avez-vous des commentaires au sujet de la pertinence du projet pilote?
18. Y a-t-il autre chose que vous aimeriez ajouter?

Guide d'entrevue – Citoyenneté et Immigration Canada

Introduction

En collaboration avec les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la GRC et conformément à une exigence du Conseil du Trésor, la Division de la recherche et de l'évaluation de CIC mène une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité de la GRC à l'appui du nouveau SOAC.

Dans le cadre de cette évaluation, la Division de l'évaluation de CIC interrogera certains participants au projet dans le but d'obtenir des points de vue sur la mise en œuvre du projet, sa pertinence continue et son rendement.

Les questions qui suivent serviront à orienter l'entrevue. Certaines d'entre elles peuvent ne pas s'appliquer à votre situation ou expérience. L'accent sera mis sur celles qui vous concernent. Veuillez noter que les réponses seront présentées en bloc dans le rapport d'évaluation.

Contexte

1. Décrivez brièvement votre rôle et vos responsabilités en ce qui concerne le projet pilote sur la vérification renforcée de la GRC.

Pertinence

2. Quelle était la raison d'être du projet pilote? D'après votre expérience du projet, cette raison d'être est-elle toujours valable?
3. À votre avis, les objectifs du projet pilote cadrent-ils bien avec les mandats et les résultats et les priorités stratégiques de CIC? Justifiez votre réponse.
4. Avez-vous des commentaires au sujet de la pertinence du projet pilote?

Mise en œuvre

5. Le projet pilote sur la vérification renforcée a-t-il été mis en œuvre comme prévu initialement? Dans la négative, quels changements ont été introduits et pour quelle raison?
6. La GRC est-elle en mesure de traiter les demandes de vérification renforcée? Y a-t-il eu des difficultés? Les objectifs sont-ils atteints?
7. La GRC est-elle en mesure de rendre compte de ses évaluations à CIC? Y a-t-il eu des difficultés?
8. Avez-vous des commentaires au sujet de la mise en œuvre du projet pilote?

Communications

9. Les fonctions et responsabilités de la GRC et des partenaires de programme sont-elles clairement comprises et respectées?
10. Quels mécanismes sont en place pour assurer la communication entre la GRC et les partenaires de programme au sujet du projet pilote?

Rendement (efficacité et utilisation des ressources)

11. La vérification renforcée de la GRC constitue-t-elle un moyen efficace de repérer les éléments criminels ou représentant un risque pour la sécurité parmi la population ciblée?
12. Le projet pilote a-t-il permis de recueillir des renseignements qu'on n'aurait pas pu obtenir autrement?
13. Les renseignements obtenus au moyen de la vérification sont-ils utiles et pertinents? Justifiez votre réponse.
14. Les renseignements obtenus dans le cadre du projet pilote ont-ils été transmis en temps opportun? Justifiez votre réponse.
15. Y a-t-il autre chose que vous aimeriez ajouter?

Date de modification :

2016-03-10