Évaluation de la mise en œuvre, par la GRC, de renseignements et de soutien spécialisé améliorés pour les enquêtes sur les cas de personnes disparues et de restes non identifiés

Rapport final

Le 26 juin 2015

Une évaluation de présent rapport en ce qui a trait aux dispositions de la Loi sur l'accès à l'information n'a révélé aucune exception; le présent rapport est donc présenté intégralement.

Table des matières

• Acronymes
• Sommaire exécutif
• 1.0 Contexte
  • 1.1 Description du programme
  • 1.2 Objet et portée de l'évaluation
  • 1.3 Méthodologie et démarche
  • 1.4 Limites
• 2.0 Constatations
  • 2.1 Pertinence
  • 2.2 Rendement – efficience et économie
• 3.0 Conclusion
• 4.0 Bibliographie

Acronymes

ACCP

Association canadienne des chefs de police

BD E/PDRN

Base de données sur les enfants/personnes disparus et restes non identifiés

CCPEDE

Centre canadien de police pour les enfants disparus et exploités

CIPC

Centre d'information de la police canadienne

CNPDRN

Centre national pour les personnes disparues et les restes non identifiés

DPI

Dirigeant principal de l'Information

E/PDRN

Enfants/personnes disparus et restes non identifiés

GRC

Gendarmerie royale du Canada

IMPEPD

Initiative multidisciplinaire et pluriorganisationnelle visant les enquêtes sur des personnes disparues

OPP

Police provinciale de l'Ontario

PDRN

Personnes disparues et restes non identifiés

SNED

Services nationaux des enfants disparus

SNPA

Services nationaux de police autochtones

Sommaire exécutif

Objet de l'examen

Dans le discours du Trône de 2010, le gouvernement du Canada a annoncé des mesures visant à améliorer la capacité des organismes d'application de la loi à intervenir dans les affaires de personnes disparues et assassinées au pays, tout en accordant une attention particulière aux cas concernant des femmes autochtones. La Gendarmerie Royale du Canada (GRC) s'est vu octroyer 10 millions de dollars sur une période de cinq ans afin de mettre en place un nouveau programme de soutien opérationnel spécialisé ayant pour but la mise en œuvre de quatre mesures concrètes, à savoir :

• apporter des améliorations à la base de données du Centre d'information de la police canadienne (CIPC) afin qu'elle contienne des renseignements supplémentaires et plus précis sur les personnes disparues et les restes non identifiés, d'ici 2012-2013;
• créer une base de données nationale sur les personnes disparues et les restes non identifiés pour que les policiers, les coroners et les médecins légistes aient accès à de l'information plus exhaustive recueillie dans tous les territoires de compétence, d'ici 2012-2013;
• créer un site Web national pour encourager le public à fournir des éléments d'information sur les affaires de personnes disparues et de restes humains non identifiés, d'ici 2011-2012;
• mettre sur pied un centre national de soutien pour les personnes disparues et les restes humains non identifiés, où on coordonnera les enquêtes sur des personnes disparues, on donnera de la formation et on mettra en œuvre des pratiques exemplaires, ce qui comprend l'affectation d'un expert assurant la liaison avec les Services nationaux de police autochtones (SNPA) afin qu'une attention particulière soit portée aux femmes disparues, d'ici 2013-2014.

Les Services nationaux d'évaluation des programmes ont réalisé, entre juin et novembre 2014, une évaluation étalonnée axée sur la mise en œuvre des quatre objectifs susmentionnés. Dans le présent rapport, les mesures concrètes englobent ces quatre mesures.

Raison d'être

Environ 64 000 Canadiens sont portés disparus chaque année. Si la majorité d'entre eux sont retrouvés dans un délai de trois mois, plus de 6 000 cas demeurent non résolus^{Note de bas de page 1}. Les cas de personnes disparues et de restes humains non identifiés peuvent franchir les frontières municipales, provinciales, territoriales et internationales. Les quatre mesures concrètes ont été proposées pour rendre les enquêtes plus uniformes et offrir aux enquêteurs, aux coroners et aux médecins légistes canadiens de meilleurs outils pour les aider à résoudre des dossiers dans l'ensemble des territoires de compétences, ainsi qu'à travers le temps.

Constatations

• Les mesures concrètes sont arrimées aux priorités du gouvernement et s'inscrivent dans une stratégie globale relative aux personnes disparues et assassinées au Canada.
• Les améliorations à la base de données du CIPC ont été apportées entre 2010 et 2012 et visaient à permettre aux services d'enquête d'entrer et de consulter des renseignements plus détaillés sur les cas de personnes disparues ou de restes humains non identifiés. L'information pourrait ensuite être extraite dans la base de données sur les enfants/personnes disparus et les restes non identifiés (BD E/PDRN) afin qu'elle soit analysée plus en profondeur.
• Un site Web national, Disparus-Canada, a été lancé en 2013 pour favoriser la résolution d'enquêtes sur des personnes disparues et des restes humains non identifiés et pour regrouper à un même endroit les renseignements sur ces affaires dans l'ensemble du pays.
• Une base de données nationale sur les personnes disparues et les restes non identifiés, qui comporte de nombreuses fonctions, a été créée en 2014. Des difficultés sont survenues pendant l'élaboration de la base de données, mais des correctifs appropriés y ont été apportés. On continuera d'y ajouter des fonctions par étapes jusqu'à l'automne 2016.
• Un centre national de soutien policier pour les personnes disparues et les restes humains non identifiés a été mis sur pied en 2011. Ce centre coordonne des enquêtes sur des personnes disparues, offre de la formation, met en œuvre des pratiques exemplaires et emploie une personne spécialisée assurant la liaison avec les SNPA.
• Parmi les résultats positifs découlant des mesures concrètes, mentionnons la création d'une communauté d'experts composée de policiers, de coroners et de médecins légistes. Les membres de ce groupe continuent de s'entraider et d'enrichir leurs connaissances par l'échange d'information et d'idées.

Réponse de la direction

La GRC a créé un programme opérationnel enrichi et a mis en place des initiatives et des processus qui viennent appuyer les enquêtes des organismes d'application de la loi sur des personnes disparues ou assassinées, notamment des femmes autochtones. Les cadres supérieurs ayant la responsabilité des Services de police spécialisés se réjouissent du fait que l'évaluation met en évidence les résultats concrets obtenus.

1.0 Contexte

Environ 64 000 Canadiens sont portés disparus chaque année. Si la majorité d'entre eux sont retrouvés dans un délai de trois mois, plus de 6 000 cas demeurent non résolus. Certains de ces cas ont été signalés il y a de nombreuses années, voire il y a plusieurs décennies, tandis que d'autres sont récents.

Les cas de personnes disparues et de restes humains non identifiés peuvent franchir les frontières municipales, provinciales, territoriales et internationales. Les enquêtes sont souvent complexes étant donné qu'un éventail de raisons peut expliquer les disparitions, par exemple une fugue, un accident ou un crime violent. Ces enquêtes commencent au moment du signalement de la personne disparue ou de la découverte de restes humains.

Plusieurs rapports et commissions d'enquête ont donné lieu à des demandes et des recommandations visant l'amélioration de l'uniformité des enquêtes et des outils. Notamment, l'Association canadienne des chefs de police (ACCP) a précisé clairement dans une résolution en 2008 que de nouvelles mesures devaient être prises afin de pallier le manque connu par le passé de services normalisés, professionnels et uniformes à l'échelle nationale pendant des enquêtes sur des personnes disparues. Dans la résolution en question, l'ACCP a souligné que les policiers, les coroners et les médecins légistes devaient pouvoir recourir à des politiques et à des procédures uniformes ainsi qu'à un outil commun leur permettant d'échanger des renseignements qui pourraient les aider à résoudre un dossier ou à identifier des restes humains dans l'ensemble des territoires de compétence, ainsi qu'à travers le temps. Dans la résolution, on demandait la création du premier programme analytique (base de données) national du Canada qui regrouperait des renseignements sur les personnes disparues et les restes humains non identifiés. On y exigeait également qu'un leadership soit exercé à l'échelle nationale afin que soient instaurées des procédures et des politiques normalisées en matière d'enquêtes sur des personnes disparues et des restes humains non identifiés au Canada.

1.1 Description du programme

La GRC s'est vu octroyer 10 millions de dollars sur une période de cinq ans, soit de 2010-2011 à 2014-2015^{Note de bas de page 2}. Plus précisément, 7 627 728 millions de dollars ont été alloués à la création d'outils spécialisés et d'un centre national pour les personnes disparues et les restes non identifiés^{Note de bas de page 3}.

Pendant la mise sur pied du nouveau centre, la GRC a tiré parti des connaissances et des talents existants et a fait appel aux Services nationaux des enfants disparus (SNED) du Centre canadien de police pour les enfants disparus et exploités (CCPEDE). Ce groupe fait partie des Services de police spécialisés à la Direction générale à Ottawa, et la GRC a été en mesure de s'appuyer sur le travail du groupe et d'élargir le mandat des SNED de manière à ce qu'il ne soit plus axé seulement sur les enfants disparus, mais qu'il englobe dorénavant toutes les personnes disparues sans égard à l'âge, au sexe, à l'origine ethnique et au territoire de compétence visé, en plus d'appuyer les enquêtes sur les restes non identifiés. En février 2011, l'équipe initiale se composait d'un sergent aidé par un analyste des activités à contrat et une enquêtrice autochtone qui agissait aussi comme agente de liaison avec les Services nationaux de police autochtones. Les fondations du nouveau Centre national pour les personnes disparues et les restes non identifiés (CNPDRN) étaient en place.

L'équipe du CNPDRN a grossi et compte aujourd'hui 11 membres, soit huit policiers (membres réguliers) et deux employés de soutien (employés de la fonction publique)^{Note de bas de page 4Note de bas de page 5}. Ce noyau apporte des connaissances spécialisées dans le domaine des personnes disparues et des restes non identifiés et tire parti de son rôle directif afin de favoriser l'obtention des résultats voulus en matière de pratiques d'enquête exemplaires et la mise en place d'une formation spécialisée sur les personnes disparues à l'intention des policiers ainsi que pour mettre sur pied un service d'analyse à l'appui du travail des enquêteurs principaux. Pendant la création des produits, le CNPDRN a bénéficié de l'aide d'employés du Secteur du dirigeant principal de l'Information (DPI) et d'Apprentissage et Perfectionnement de la GRC, du CIPC et du Collège canadien de police. Outre la formation et les pratiques exemplaires, les objectifs suivants ont été fixés sur le plan technologique :

• améliorations à la base de données du CIPC de manière à ce qu'elle contienne plus d'information précise sur les personnes disparues et les restes humains non identifiés, d'ici 2012-2013;
• création d'une base de données nationale sur les personnes disparues et les restes non identifiés pour que les policiers, les coroners et les médecins légistes aient accès à de l'information plus exhaustive recueillie dans tous les territoires de compétence, d'ici 2012-2013;
• création d'un site Web national pour encourager le public à fournir des indices et de l'information sur les cas de personnes disparues et de restes humains non identifiés, d'ici 2011-2012.

Dans l'ensemble, les éléments du programme des mesures concrètes et le mandat du CNPDRN étaient interreliés.

1.2 Objet et portée de l'évaluation

Le présent document est le fruit d'une évaluation objective reposant sur les faits de l'adoption par la GRC des quatre mesures concrètes; les travaux ont été dirigés par le CNPDRN, et des produits livrables techniques ont été confiés au CIPC et au Secteur du DPI. Le programme a été financé de l'exercice 2010-2011 à 2014-2015.

Les Services nationaux d'évaluation des programmes ont réalisé, entre juin et novembre 2014, une évaluation étalonnée axée sur la mise en œuvre des quatre objectifs du programme. Dans le présent rapport, les mesures concrètes englobent ces quatre mesures.

1.3 Méthodologie et démarche

L'évaluation visée dans le présent document repose sur des données qualitatives et quantitatives et avait pour but la formulation de conclusions et de recommandations au regard des mesures concrètes et d'aider les cadres supérieurs à prendre des décisions. On a eu recours aux différents éléments de preuve suivants pour évaluer la mise en œuvre des mesures concrètes par la GRC.

Étude documentaire

Les documents examinés comprenaient des documents ministériels, des politiques internes et externes, des documents portant sur des programmes particuliers, par exemple des rapports de recherche commandés par la GRC, des notes d'information et des analyses de rentabilisation.

Examen de données relatives au rendement et financières

Des données financières et sur le rendement ont été recueillies et analysées aux fins de l'évaluation. Les données sur le rendement ont été tirées de la base de données nationale pour les enfants/personnes disparus et sur les restes non identifiés (BD E/PDRN), des Nouveaux médias, du Bureau de gestion des projets et d'Agora, l'outil d'apprentissage en ligne de la GRC.

Entrevues

On a mené des entretiens pour confirmer et compléter l'information obtenue des sources de données existantes. Des entretiens téléphoniques et en personne ont eu lieu entre juin et novembre 2014. Les entretiens en personne ont été menés à la Direction générale de la GRC, à Ottawa, auprès d'experts en la matière et de responsables du CIPC, du Développement des applications, des Services de police autochtones et du CNPDRN. Les entretiens téléphoniques ont été réalisés auprès d'enquêteurs chevronnés spécialisés dans les cas de personnes disparues et de restes non identifiés qui travaillaient en Colombie-Britannique, en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba.

1.4 Limites

L'évaluation visée par le présent document a été étalonnée de manière à ce qu'elle mette l'accent sur les quatre mesures concrètes, leur mise en œuvre et leurs résultats compte tenu du fait que le financement du programme devait prendre fin le 31 mars 2015. Des mesures d'efficience, d'efficacité et d'économie ont été analysées dans le cadre de la mise en œuvre des mesures concrètes. On n'a pas tenté de recueillir des données de sources externes ou de s'entretenir auprès de celles-ci.

2.0 Constatations

2.1 Pertinence

Environ 64 000 Canadiens sont portés disparus chaque année. Si la majorité d'entre eux sont retrouvés dans un délai de trois mois, plus de 6 000 cas demeurent non résolus. Les cas de personnes disparues et de restes humains non identifiés peuvent franchir les frontières municipales, provinciales, territoriales et internationales. Souvent complexes et difficiles à résoudre notamment en raison du manque d'éléments de preuve, ces enquêtes nécessitent le recours à des corps policiers, à des médecins légistes, à des coroners et au système juridique.

Dans le discours du Trône de 2010, le gouvernement du Canada a annoncé des mesures visant à améliorer la capacité des organismes d'application de la loi à intervenir dans les affaires de personnes disparues et assassinées au pays, tout en accordant une attention particulière aux cas liés aux femmes autochtones. Dans le discours, le gouvernement a également affirmé qu'il était déterminé à assurer la sécurité de toutes les femmes au Canada, y compris celles d'origine autochtone, peu importe où elles habitent.

Le financement des mesures concrètes n'est pas réservé aux femmes autochtones; des fonds sont alloués à une base de données, à un site Web et à un centre de soutien national pour toutes les personnes disparues. Bien que les fonds servent à financer notamment un centre pour les personnes disparues de toutes les origines culturelles, il importe de noter que les femmes autochtones forment un groupe particulier de la population qui présente généralement un taux de victimisation plus élevé que les autres. En 2011, on comptait 718 500 femmes autochtones au Canada, soit 4,3 % de la population féminine cette année-là. Pourtant, elles représentent 11,3 % du nombre total de femmes disparues, ce qui constitue une statistique disproportionnée. De plus, les femmes comptaient pour 32 % des victimes d'homicides (6 551 victimes) signalées par l'ensemble des services de police canadiens entre 1980 et 2012. Pendant cette période, 1 017 femmes autochtones ont été victimes d'homicides, soit environ 16 % des homicides de femmes^{Note de bas de page 6}, ce qui est nettement supérieur à leur représentation dans la population féminine du Canada.

Les quatre mesures concrètes s'inscrivent dans le programme opérationnel élargi, qui ne représente qu'une partie des investissements fédéraux actuels dans la réduction de la violence faite aux femmes autochtones. Elles visent à contribuer à réduire l'activité criminelle qui touche les Canadiens, l'un des résultats stratégiques de la GRC, par la diminution du nombre d'affaires non résolues de personnes disparues.

2.2 Rendement – efficience et économie

Dans le cadre du programme de mesures concrètes, la GRC s'est vu confier le mandat de créer un centre chargé de promouvoir un programme comprenant des services et des outils spécialisés interdépendants. Le Centre serait conçu de manière à offrir un soutien aux policiers, aux coroners et aux médecins légistes affectés à des enquêtes sur des cas de personnes disparues et de restes non identifiés, sans égard à l'âge, au sexe, à l'origine ethnique et au territoire de compétence.

La GRC a créé le CNPDRN en 2011. Au cours de sa première année, le Centre comptait un officier responsable et deux enquêteurs, dont une membre régulière autochtone. Cette dernière assurait la liaison avec les SNPA et veillait à ce qu'une attention particulière soit portée aux femmes autochtones disparues. Plus tard, l'effectif total du CNPDRN est passé à un total de huit enquêteurs (membres réguliers) et de deux employés civils chargés du soutien aux enquêtes^{Note de bas de page 7}.

On attendait du CNPDRN qu'il offre une combinaison de pratiques exemplaires et de programmes de formation, donne des conseils en matière d'enquête et fournisse des services d'analyse de cas aux organismes d'application de la loi et aux partenaires. Le CNPDRN a également été chargé de veiller à la mise à jour des technologies de l'information. Le plan prévoyait des mises à niveau du système du CIPC, la création d'une base de données d'analyse nationale et l'élaboration d'un site Web permettant de recueillir des informations du public.

L'équipe du CNPDRN a rédigé un recueil de pratiques exemplaires en se fondant sur des documents, des politiques et des procédures obtenus de services de police canadiens et étrangers et de rapports de recherche, et ce, afin que toutes les enquêtes sur des personnes disparues et des restes non identifiés soient menées le plus efficacement possible. Il s'agit d'un document évolutif reposant sur les commentaires et les recommandations des divers organismes et experts en la matière. Achevé à l'automne 2012, le recueil a été distribué d'abord à l'ACCP et aux officiers responsables des enquêtes criminelles de la GRC de toutes les provinces afin qu'ils le fassent parvenir aux groupes pertinents qui relèvent d'eux. Il a également été envoyé à deux services de police communautaires des Premières nations. Accessible dans les deux langues et sur demande, il a aussi été fourni à des services de police canadiens ainsi qu'à des coroners et à des médecins légistes. En 2014, les premières consultations ont été menées auprès d'enquêteurs spécialisés de divers corps policiers du Canada et auprès de médecins légistes et de coroners afin d'assurer la tenue à jour du document et pour qu'il demeure une source fiable d'information.

Le CNPDRN a décrit les commentaires reçus concernant le recueil de pratiques exemplaires d'enquête comme très positifs, et plusieurs organismes ont signalé qu'ils intégraient ces pratiques dans leurs politiques et leurs protocoles^{Note de bas de page 8}. Les réactions à la GRC sont également positives. Les membres de la direction et les enquêteurs locaux qui ont été interrogés ont soulignés l'avantage d'avoir des normes établies dans l'ensemble des territoires de compétence, car cela favorise la coopération et fait en sorte que les enquêtes soient menées avec une diligence raisonnable.

En collaboration avec le Collège canadien de police, le CNPDRN a élaboré un cours de perfectionnement pour les enquêteurs sur les personnes disparues et les restes non identifiés. Ce programme de cinq jours en classe a été lancé comme projet pilote en mars 2012. En tenant compte des commentaires reçus sur la formation en classe, le CNPDRN a créé des cours en ligne, car il s'agit du moyen le plus accessible, le plus efficace et le plus rentable pour atteindre les policiers canadiens. Les cours en ligne sont offerts depuis janvier 2013 dans les deux langues officielles aux membres de la GRC et d'autres corps policiers canadiens par le portail du Réseau canadien du savoir policier. Il s'agit des cours suivants : Enlèvement d'enfants – Alerte AMBER; Législation applicable et directives pour dépôts d'accusations criminelles sur l'enlèvement d'enfant; Adultes disparus – niveau 1 (enquêteur); Enfants disparus – niveau 1 (enquêteurs) et Restes non identifiés – niveau 1 (enquêteur). Au 31 décembre 2014, les cours avaient été accédés et terminés 1 486 fois.

En mars 2012, le CNPDRN a lancé une initiative visant à solliciter les suggestions, les points de vue et les connaissances d'experts spécialisés dans divers domaines, notamment des enquêteurs chargés de cas de personnes disparues ou de restes non identifiés, des analystes ou des experts judiciaires, des enquêteurs sur les crimes graves, des anthropologues judiciaires et des chercheurs universitaires. Intitulée « Initiative multidisciplinaire et pluriorganisationnelle visant les enquêtes sur des personnes disparues (IMPEPD) », cette activité inaugurale avait pour but d'aider à trouver de nouvelles pistes relativement à des affaires non résolues. L'enquêtrice autochtone du CNPDRN qui agissait comme agente de liaison avec les SNPA s'est assurée que les Autochtones portés disparus étaient visés par l'initiative. Cette activité a permis notamment d'identifier sans équivoque des restes de victimes, de dégager de nouvelles pistes dans deux enquêtes et d'obtenir une piste d'enquête possible relativement à un cas de restes non identifiés. Le CNPDRN a signalé avoir reçu des commentaires positifs des participants, qui se sont dits intéressés par d'autres activités collaboratives. Une deuxième IMPEPD a eu lieu en janvier 2014 et a été financée par le Programme canadien pour la sûreté et la sécurité par l'entremise du Centre des sciences pour la sécurité de Recherche et Développement pour la défense Canada; il s'agit d'une méthode novatrice qui pourrait s'appliquer à d'autres enquêtes (actuelles ou futures) et intégrée à un guide de ressources.

Ces mesures ont eu pour avantage pratique de mettre en évidence des initiatives qui, selon la nouvelle communauté de praticiens, accroîtront l'efficacité opérationnelle et seraient des plus économiques si elles étaient mises au point et offertes de façon centralisée. Elles ont également permis la collecte de l'information la plus pertinente auprès de diverses personnes et organisations, laquelle a ensuite été mise à la disposition de tous les intéressés. Les personnes interrogées ont également souligné que ce genre d'activité favorise l'établissement de relations et la cohésion : par exemple, ceux et celles qui participent à des enquêtes sur des personnes disparues et des restes non identifiés font dorénavant partie d'une communauté de praticiens, qui n'existait pas auparavant.

En outre, le Centre a la capacité d'établir des contacts avec des services de police qui traitent des affaires non résolues de femmes autochtones disparues et de recommander la publication de ces affaires sur le site Web de Disparus-Canada. Le site Web contient 906 dossiers de personnes disparues et 105 de restes humains non identifiés ainsi que les profils de 74 femmes et filles autochtones disparues.

Les enquêtes sur des personnes disparues et des restes non identifiés sont considérées comme très complexes et requièrent des connaissances et des compétences spécialisées. Auparavant, il fallait aux enquêteurs des années d'expérience pratique pour acquérir ces connaissances et ces compétences. Les enquêteurs interrogés ont affirmé avoir appris ce qu'ils savent dans l'exercice de leurs fonctions et en échangeant avec leurs pairs pour obtenir des idées et des conseils. Ces enquêteurs ont parlé de l'avantage de la création d'une communauté de praticiens composée de plusieurs enquêteurs pour la mise en commun des connaissances. Une des personnes interrogées a soutenu qu'un tel groupe avait un effet multiplicateur en ce sens que chacun apportait une contribution et voyait ses compétences en matière d'enquête enrichies grâce aux échanges.

Le CNPDRN a mis de l'avant un programme de services spécialisés ainsi que des outils en plus de réaliser l'objectif d'agir comme service de soutien national pour les policiers canadiens.

En 2008, l'ACCP adoptait une résolution visant à élaborer un seul système utilisé par tous les services de police, coroners et médecins légistes du Canada pour échanger et comparer des renseignements exacts sur les affaires de personnes disparues et de restes humains non identifiés^{Note de bas de page 9}.

Sur l'impulsion de cette résolution, on a mis sur pied un sous-comité technique composé de plusieurs représentants de services de police canadiens ainsi que de coroners et de médecins légistes ayant pour mandat d'offrir des conseils d'expert afin de déterminer quel système conviendrait le mieux à tous. Le sous-comité a été chargé d'évaluer les options en tenant compte du coût de mise en œuvre de la solution privilégiée, de l'importance d'éviter la saisie de données en double, l'incidence sur les enquêteurs sur le terrain et la nécessité de mettre en place une nouvelle formation et de nouvelles méthodes de fonctionnement normalisées. Il recommandait le recours au système existant du Centre d'information de la police canadienne, communément appelé le CIPC.

Le CIPC est une base de données centralisée nationale gérée par la GRC à Ottawa. En service depuis 1972, le CIPC est le principal outil par lequel 3 100 organismes canadiens d'application de la loi, soit environ 80 000 utilisateurs, obtiennent des renseignements essentiels à l'exécution de leurs fonctions, et ce, en tout temps. Le CIPC contient notamment des renseignements sur les antécédents criminels, des individus recherchés, des personnes en libération conditionnelle ou sous probation, des véhicules et des biens volés et des personnes portées disparues. Les policiers sont ainsi en mesure de consulter et de chercher de l'information contenue dans le CIPC au moyen de terminaux d'ordinateur, de postes de travail mobiles et d'autres appareils portatifs à distance. Par exemple, si un policier à bord d'un véhicule de patrouille entre le nom d'une personne dans le CIPC, tous les renseignements liés à cette personne s'afficheront, y compris l'information selon laquelle la personne fait l'objet d'un signalement de disparition.

Le CIPC a entrepris de nombreuses mises à niveau au fil des ans pour donner suite à de nouvelles exigences législatives et en raison de changements sociaux. Par exemple, vu l'évolution démographique et l'augmentation du nombre de personnes souffrant de démence, la Société Alzheimer du Canada a demandé que les policiers aient accès à son registre de personnes errantes. Le CIPC a donc été mis à niveau afin qu'il donne accès à ces données.

Afin de répondre aux exigences découlant des mesures concrètes, on a proposé d'apporter d'autres améliorations au CIPC afin que les policiers, les coroners et les médecins légistes aient accès à plus de données sur les personnes disparues et les restes non identifiés. Par exemple, en ce qui concerne les restes non identifiés, les utilisateurs peuvent dorénavant entrer de l'information sur des parties précises du corps (inventaire du squelette). Auparavant, les policiers n'étaient pas en mesure de rendre compte dans le système de parties de corps trouvées étant donné que le CIPC n'était pas doté de la fonction permettant d'enregistrer ces données. De plus, d'autres champs ont été ajoutés aux entrées sur les restes non identifiés pour que l'on puisse faire des descriptions physiques plus détaillées. Par exemple, on peut maintenant entrer une description des vêtements trouvés au même endroit qu'un corps, et ces vêtements peuvent être associés à des origines culturelles particulières, ce qui peut s'avérer un indice significatif dans une enquête. Dans le cas des affaires de personnes disparues, les utilisateurs peuvent dorénavant décrire plus en détail les caractéristiques physiques des personnes, notamment en ce qui concerne les tatouages, les perçages et les implants chirurgicaux, ainsi que sur leurs effets personnels comme des appareils électroniques et des bijoux. Dans les deux cas, on a ajouté au système des champs pour y entrer des coordonnées géographiques, lesquelles sont nécessaires au moment de réaliser une analyse géographique. Le Comité consultatif sur les changements du CIPC a pris en considération et approuvé 28 mises à niveau du système^{Note de bas de page 10}.

Treize des améliorations ont été apportées immédiatement en novembre 2010. D'importantes mises à niveau ont été effectuées en mai et en novembre 2011 et 2012. Pour en faciliter la réussite, on a annoncé ces mises à niveau aux utilisateurs du CIPC en suivant la procédure en place selon laquelle un préavis de 90 jours décrivant en détail les changements imminents était donné aux utilisateurs pour leur permettre de s'y préparer. La semaine précédant l'entrée en vigueur des mises à niveau, un communiqué du CIPC annonçant les changements prévus était envoyé à tous les utilisateurs. Le préavis et le communiqué étaient diffusés pour chaque mise à niveau de la base de données des personnes disparues et des restes non identifiés. De plus, le Manuel de l'utilisateur du CIPC a été mis à jour afin que les utilisateurs aient à leur disposition un guide de référence et des instructions sur la façon de saisir de l'information dans le système. Les renseignements ci-dessus montrent que les utilisateurs de la base de données étaient bien au fait des changements au fur et à mesure de leur mise en œuvre.

L'objectif initial des améliorations au CIPC était d'accroître la capacité de saisie de renseignements cruciaux afin de faire progresser les enquêtes sur des personnes disparues et des restes non identifiés. Tout porte à croire que les mises à niveau permettent l'atteinte de cet objectif; les nouvelles versions ont été lancées en temps voulu et avant chaque mise à niveau, les services de police ont été avisés et ont été en mesure d'entrer des renseignements plus détaillés dans le système. Grâce aux mises à niveau, les utilisateurs sont de plus en plus susceptibles d'obtenir des correspondances lorsqu'ils effectuent des recherches dans le système.

Par ailleurs, les améliorations au CIPC ont été conçues de manière à capter l'information dont se servirait la BD E/PDRN une fois achevée. On souhaitait que les policiers entrent l'information une fois dans le système de sorte que les données seraient ajoutées au CIPC, puis transmises automatiquement à la BD E/PDRN.

Dans le cadre de la mise en œuvre des mesures concrètes, la GRC devait concevoir, élaborer et gérer un nouveau site Web national contenant des renseignements sur des personnes disparues et des restes non identifiés. Il existait déjà dans certaines provinces du Canada, notamment en Colombie-Britannique, en Alberta et en Ontario, des sites Web dont le principal objectif était de susciter l'aide du public afin de résoudre des cas de personnes disparues et de restes non identifiés. Par exemple, le programme Échec au crime, qui existe à l'échelle locale depuis les années 70, est un outil utilisé depuis longtemps par le public pour donner de l'information qui pourrait permettre de faire la lumière sur des cas. Le site Web de la GRC devait agir à titre de complément aux stratégies en place tout en servant l'ensemble des territoires de compétence étant donné que les cas de personnes disparues et de restes non identifiés ne connaissent pas de frontières.

Le 31 janvier 2013, la GRC a lancé le site Web www.disparus-canada.ca.

Au moment de sa mise en ligne, le site présentait 715 cas signalés dans l'ensemble du pays. Deux ans plus tard, soit en janvier 2015, on y comptait 1 079 profils^{Note de bas de page 11}. Le nombre de profils sur le site Web fluctue, car les enquêteurs principaux peuvent demander que des profils y soient ajoutés ou retirés. Les enquêteurs principaux alimentent constamment le site Web Disparus-Canada en y ajoutant de nouveaux profils. On y trouve également des profils qui figurent aussi sur des sites Web locaux et provinciaux étant donné que l'information qui s'y trouve est transmise au site national.

Pour qu'un profil soit affiché sur le site Web, il doit être soumis par l'enquêteur principal, le coroner ou le médecin légiste qui a le pouvoir de décider si l'information peut être diffusée ou non selon les circonstances de l'enquête. L'enquêteur principal est d'ailleurs la personne la mieux placée pour consulter les membres de la famille d'une personne portée disparue au sujet de la communication de renseignements sur cette personne. De plus, pour qu'une affaire soit publiée sur le site, les renseignements du profil doivent figurer dans le CIPC et être disponibles dans les deux langues officielles du Canada.

Après 60 jours d'existence, plus de 14 000 visites ont été enregistrées sur le site Web Disparus-Canada. En janvier 2015, il y avait eu au-delà de 17 000 visites^{Note de bas de page 12}.

En 2013, 283 679 pages ont été consultées tandis que ce nombre s'élevait à 358 798 en 2014, ce qui représente une augmentation de 25 %. Jusqu'à présent, 285 729 utilisateurs ont consulté le site. On a constaté une hausse marquée du nombre de consultations en mai 2013, où plus de 60 000 personnes se sont rendues sur le site, et on a enregistré 120 000 consultations au cours du même mois l'année suivante^{Note de bas de page 13}. Cet intérêt accru peut être attribuable à la couverture médiatique entourant le site et à des activités connexes, par exemple la campagne de la Journée nationale des enfants portés disparus, la Journée nationale des Autochtones, des documentaires comme l'épisode « Finding Emma » de l'émission The 5th Estate et la veille annuelle des Sœurs par l'esprit.

Des données agrégées sur le nombre d'indices fournis par le public après avoir consulté le site Web ne sont pas disponibles. Bien que celui-ci serve de point d'accès unique pour le public en ce qui concerne les affaires de personnes disparues et de restes non identifiés, toute personne souhaitant transmettre de l'information sur de tels cas peut le faire par téléphone ou par courriel. Chaque profil présente le numéro de téléphone et le courriel du principal organisme chargé de l'enquête. Les personnes qui préfèrent soumettre de l'information sous le couvert de l'anonymat y trouveront aussi l'information sur la façon de communiquer avec Échec au crime par téléphone et par courriel. Les coordonnées du CNPDRN y figurent en dernier lieu.

Entre le 31 janvier 2013 et le 22 décembre 2014, le CNPDRN de la GRC a reçu 103 éléments d'information relativement à 78 profils^{Note de bas de page 14}. Ces données représentent seulement le total de l'information reçue par l'un des trois moyens mis à la disposition du public sur le site. Un service de police canadien a affirmé qu'une semaine après la mise en ligne du site, le nombre d'éléments d'information qu'il avait reçus avait quadruplé (passant de deux à huit éléments par jour). On ne dispose d'aucune donnée agrégée sur le nombre total d'éléments d'information soumis par l'ensemble des méthodes.

Des données précises sur la valeur des renseignements soumis par des personnes ayant consulté le site Web ne sont pas disponibles. Les personnes désirant fournir des éléments d'information sont d'abord aiguillées vers l'organisme chargé de l'enquête et Échec au crime. Toute l'information reçue par l'entremise du CNPDRN est transmise à l'organisme chargé de l'enquête. La coopération du public et des médias avec les autorités en vue de la résolution de cas de disparition et de restes découverts est reconnue depuis longtemps comme une stratégie efficace, surtout dans les cas où l'enquêteur a exploré toutes les pistes connues, et plus particulièrement dans les cas où la disparition d'une personne ou la découverte de restes remonte à de nombreuses années. Les policiers, les médecins légistes et les coroners en chef demeurent déterminés à résoudre ces cas, et la participation du public est cruciale. Même si une information semble sans importance, un membre du public peut détenir la clé pour résoudre un cas.

Le CNPDRN a entrepris des consultations au sujet du site Web auprès de représentants des principaux groupes d'intervenants du Canada, a pris note de leurs exigences et de leurs attentes et les a intégrées au site lorsque cela était possible. Par exemple, le site devait respecter des normes fédérales concernant la normalisation des sites Internet tout en suscitant l'intérêt du public ainsi que des personnes qui détiennent des renseignements et des détectives amateurs. Par l'intermédiaire de l'agente de liaison autochtone, le CNPDRN a mené des consultations auprès d'organisations autochtones nationales et a recueilli d'autres exigences, notamment la capacité d'imprimer un profil à partir du site Web. Au terme de ces consultations, le nom du site a été choisi : Disparus-Canada.

Si le principal objectif du site Web était de recueillir des éléments d'information de la part du public afin d'aider les enquêteurs principaux à faire progresser des enquêtes ou à résoudre des affaires, il a également permis d'obtenir d'autres résultats. En effet, il témoigne de façon tangible de l'engagement à élucider les cas de personnes disparues et de restes non identifiés et du fait que les policiers sont prêts à recourir à tous les éléments d'information et à tous les outils à leur disposition ainsi qu'à déployer tous les efforts voulus à cet égard. De plus, les familles peuvent faire elles-mêmes des recherches dans des documents publiés grâce au site Web.

La GRC a respecté ses obligations en mettant en place l'infrastructure technique (le site Disparus-Canada) par laquelle sont publiés à l'échelle nationale des renseignements précis sur des affaires non classées de personnes disparues et de restes non identifiés dans le but d'amener le public à fournir de l'information qui pourrait mener à la résolution de ces affaires.

On a demandé à la GRC de créer la première base de données policières nationale du Canada contenant des renseignements exhaustifs sur des affaires de personnes disparues et de restes non identifiés. Le CNPDRN s'est vu confier la direction de l'élaboration de la base de données, tandis que le Secteur du DPI de la GRC a été chargé de concevoir le système, qui a été nommé « base de données pour les enfants/personnes disparus et les restes non identifiés ou BD E/PDRN ».

Par le passé, plusieurs services de police canadiens ont mené des projets spéciaux visant à trouver des personnes portées disparues et à identifier des restes humains. C'est le cas de l'Unité des personnes disparues et corps non identifiés de la Police provinciale de l'Ontario (OPP), qui a lancé l'initiative Résolution. Dans le cadre de cette initiative, un logiciel d'analyse était utilisé aux fins de renvois à des renseignements conservés par l'OPP et par le coroner en chef. Entre 2006 et 2010, 43 affaires ont été élucidées grâce à cette stratégie, dont une affaire qui remontait à 1968.

Dans certains services et certaines provinces, on avait élaboré des logiciels autonomes et de solutions d'analyse pour faciliter les enquêtes sur des cas de personnes disparues et de restes non identifiés, tandis que dans d'autres services et provinces, les renseignements sur les affaires non résolues se trouvaient dans des dossiers papier. Les renseignements recueillis par les policiers et les coroners étaient compartimentés et segmentés. Cependant, le fait est que les personnes portées disparues à un endroit peuvent être retrouvées, vivantes ou décédées, sur un territoire ou dans une province ou un pays différent.

Au moment de créer la nouvelle base de données nationale, le CNPDRN a consulté des représentants de partout au Canada pour s'assurer de tenir compte de leurs besoins. Des exigences ont été formulées. D'abord et avant tout, il fallait que l'information sur des personnes disparues et de restes non identifiés puisse être téléversée du CIPC dans un système qui effectuerait automatiquement des comparaisons croisées, c'est-à-dire des recherches de correspondances ou de similitudes d'un cas à l'autre. Il était essentiel d'avoir accès rapidement à des comparaisons et à des liens entre les cas de divers territoires de compétence pour augmenter les chances de résolution des enquêtes. Parmi les autres exigences formulées par les utilisateurs, mentionnons l'intégration à la base de données des marques distinctives (cicatrices, tatouages, etc.), la création automatique d'une date d'agenda pour l'examen d'une affaire, une fonction de recherche d'affaires dans un rayon de 50 kilomètres d'un lieu (au moyen d'un code postal) et une fonction permettant de générer des rapports statistiques notamment par région, par cause probable et par façon dont l'affaire a été élucidée.

Une fois la liste des exigences des utilisateurs dressée, le Secteur du DPI a commencé à travailler au projet. L'équipe chargée de la conception avait peu d'expérience de la technologie, et le produit créé ne répondait pas aux exigences des utilisateurs. Le comité d'examen du projet du Secteur du DPI, un organisme de gouvernance, a évalué la situation et déterminé que le produit en question n'était pas récupérable. En décembre 2012, un nouveau plan a été élaboré selon lequel les résultats attendus étaient répartis en étapes-clés. Une version fonctionnelle réduite de la base de données a été lancée le 21 mai 2014. Depuis, des données du CIPC sur des enfants et des adultes disparus et sur des restes non identifiés sont versées régulièrement dans la BD E/PDRN, ce qui signifie que les renseignements sur toutes les personnes disparues et tous les restes non identifiés figurant dans le CIPC bénéficient dorénavant d'analyses plus approfondies. De plus, comme la BD E/PDRN est opérationnelle et renferme des renseignements sur les affaires d'enfants disparus, le registre des enfants disparus, qui existe depuis le milieu des années 80, sera désactivé. Les personnes interrogées ont souligné leur intérêt pour la mise en place de cet outil d'enquête commun et ont émis l'hypothèse selon laquelle les policiers ont accès à plus de technologie et d'outils que dans la réalité. On s'attendait à ce que la mise en place de la base de données donne lieu à une baisse considérable des coûts et du temps nécessaires à l'intégration de l'information et aux processus de traitement de l'information.

Au départ, le coût estimatif de la base de données s'élevait à 1 153 000 $ et devait être achevé le 20 août 2013. Une version fonctionnelle réduite de la base de données a été lancée le 21 mai 2014, et les coûts totaux qui y étaient associés se sont élevés à 1 963 102 $. Une fois le projet terminé à l'automne 2016, la somme totale investie sera d'environ 2 406 847 $^{Note de bas de page 15}.

Au cours de la mise en œuvre des quatre mesures concrètes, deux difficultés particulières ont entraîné plusieurs pratiques non efficientes relatives à l'utilisation des ressources humaines et financières.

Tout d'abord, la base de données pour les E/PDRN a dû être redéveloppée. Initialement, la base de données avait été développée et lancée aux fins d'essais d'acceptation par les utilisateurs en mars 2013. On a alors découvert que son architecture et son codage présentaient des problèmes élémentaires. Des cadres du Secteur du DPI ont donc déterminé que les membres de l'équipe de conception ne possédaient pas les connaissances requises sur la nouvelle technologie et que le produit créé ne répondait pas aux exigences. Le DPI a réaffecté à la réécriture de la base de données des employés qui travaillaient alors à d'autres projets et avaient plus d'expérience de la technologie en question. De plus, il a demandé à un architecte principal d'examiner les plans et a réalisé des examens fréquents du codage au moyen d'un nouvel outil conçu à cette fin.

Grâce au nouveau plan de mise en œuvre du DPI, on s'assure que le projet de la base de données progresse. Cependant, en raison des retards, la mise en place intégrale de la base de données sera repoussée d'un an et coûtera environ le double des estimations initiales. Outre ses répercussions financières, les retards nuisent à la collaboration de la GRC avec les services de police partenaires, qui s'attendaient à ce que la base de données soit fonctionnelle au début de 2013. Le Secteur du DPI a dû repousser l'exécution d'autres projets en cours afin de réaffecter les ressources nécessaires au projet de la BD E/PDRN. L'équipe du DPI a rédigé un document portant sur les leçons tirées du projet de base de données, lesquelles ont été prises en considération dans le cadre d'autres projets du Secteur du DPI. De plus, on a fait l'acquisition d'un nouvel outil qui était utilisé par le passé pour des projets d'envergure dans le domaine de la technologie de l'information afin de faire l'essai de l'interopérabilité du codage informatique de la BD E/PDRN.

Par ailleurs, la mise sur pied du CNPDRN aurait pu générer des économies. Entre 2010 et 2013, le Centre devait, à l'origine, se concentrer sur la mise en marche, la conception et le développement, ce qui comprenait des fonctions administratives de soutien des mises à niveau du CIPC et la création du site Web et de la base de données. Parmi les tâches administratives du Centre figuraient la rédaction des exigences opérationnelles et la réalisation d'une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée. Au cours des trois premières années, on devait également dresser la liste des pratiques exemplaires et concevoir des cours à l'intention des policiers canadiens. L'ensemble des produits reposaient sur les échanges et la collaboration avec les parties intéressées de partout au Canada de manière à solliciter leurs points de vue et à veiller à ce que tous les produits répondent à leurs besoins.

Le CNPDRN se veut un complément du Centre canadien de police pour les enfants disparus et exploités (CCPEDE) en place depuis plusieurs années. Il a été souligné que l'ajout est logique en ce sens que les outils, les politiques et les protocoles relatifs aux personnes disparues seraient semblables à ceux qui ont été élaborés au fil des ans en ce qui concerne les enfants disparus et que, par conséquent, les employés qui y travailleraient auraient des antécédents comparables. On a créé un organigramme pour le CNPDRN afin que des policiers y soient affectés à titre d'agents chargés de l'application de la loi ou d'enquêteurs criminels.

Au départ, le CNPDRN a été doté d'un sergent chevronné possédant des connaissances sur les enquêtes sur les enfants disparus et d'une gendarme autochtone chargée d'assurer la liaison avec les SNPA de la GRC. On a eu recours aux services contractuels d'un expert en analyse des activités pour les questions relatives aux exigences opérationnelles, à la protection de la vie privée, aux modèles de fonctionnement et à la mise en œuvre. Pendant la mise au point du programme, un inspecteur ayant de l'expérience des programmes nationaux et internationaux et de la gestion de projet s'est joint à l'équipe.

Des mesures de dotation ultérieures ont été prises dans le but d'engager des caporaux et des gendarmes, pour un total de huit membres réguliers. En se penchant sur la nature du travail entrepris par le CNPDRN entre 2010 et le milieu de 2014, qui consistait principalement en la mise sur pied du Centre et l'élaboration de la formation et des outils connexes, on constate qu'on aurait pu faire appel à une combinaison d'employés différente^{Note de bas de page 16}. Un examen de l'auto-évaluation de l'équipe du CNPDRN sur le temps consacré aux divers projets entre octobre et décembre 2014 a révélé que même si l'équipe est composée à 80 % de membres réguliers, ceux-ci passent 8 % de leur temps à analyser des enquêtes. Entre-temps, entre 15 et 20 % du temps est consacré à la publication de renseignements, à l'acquisition de données et à des tâches administratives^{Note de bas de page 17}.

3.0 Conclusion

La GRC a reçu un financement de 10 millions de dollars sur cinq ans en vue de l'élaboration d'un programme de soutien opérationnel spécialisé pour la mise en œuvre de quatre mesures concrètes.

Trois des quatre mesures concrètes ont été mises en œuvre intégralement et ont donné des résultats positifs. Les outils d'enquête normalisés, la formation, le site Web national et les fonctions améliorées de recherche et d'analyse, qui faisaient partie des résultats attendus, ont mené à une hausse de l'efficacité et à la progression des enquêtes sur des affaires de disparition.

Enfin, la formation d'une communauté de praticiens favorisant l'échange d'information et d'idées entre policiers, coroners et médecins légistes était au nombre des résultats positifs inattendus. La mise en œuvre de la dernière mesure concrète, c'est-à-dire la création d'une base de données comportant des fonctions importantes, est en cours et devrait être achevée d'ici deux ans. On a rédigé des leçons tirées du projet afin d'aider à la résolution des difficultés signalées à cette étape.

4.0 Bibliographie

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Date de modification :

2015-08-26