Évaluation de la subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l’exercice de leurs fonctions - Rapport complet

19 juillet 2019

Tableau des matières

• Sigles et abréviations
• Résumé
  • Introduction
  • Profil de programme
  • Ce que nous avons examiné
  • Ce que nous avons constaté
• 1.0 Introduction
  • 1.1 But de l'évaluation
  • 1.2 Portée de l'évaluation et contexte
• 2.0 Méthode d'évaluation
  • 2.1 Stratégie et concept d'évaluation
  • 2.2 Sources de données
  • 2.3 Considérations et limites
• 3.0 Survol du programme
  • 3.1 Description du programme
  • 3.2 Profil et financement de programme
• 4.0 Constatations
  • 4.1 Pertinence
  • 4.2 Rendement – Efficience et économie
• 5.0 Conclusions et recommandations
• 6.0 Réponse et plan d'action de la direction
  • 6.1 Réponse de la direction
  • 6.2 Plan d'action pour la DPRH
• Notes de fin de document

Sigles et abréviations

ACC

Anciens Combattants Canada

AL

Agent de liaison

BSIF

Bureau du surintendant des institutions financières

BSO

Blessure de stress opérationnel

CMRE

Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation

DPRH

Dirigeant principal des Ressources humaines

GRC

Gendarmerie royale du Canada

LCPGRC

Loi sur la continuation des pensions de la Gendarmerie royale du Canada

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

LPRGRC

Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada

MJANR

Mise à jour annuelle des niveaux de référence

PE

Protocole d'entente

SSPT

Syndrome de stress post-traumatique

TACRA

Tribunal des anciens combattants (révision et appel)

Résumé

Introduction

Le présent rapport rend compte des résultats de l'Évaluation de la subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions effectuée par les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 2018-2019.

Profil de programme

La subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions est un programme de paiements quasi législatifs lancé en 1959 dans le but de fournir une assistance financière et des soins de santé aux membres de la GRC et à leur famille en cas de décès ou de blessure ou maladie liés à leur service et entraînant une perte de la qualité de vie. La GRC est responsable de fournir des prestations de soins de santé approuvés aux membres, actifs et anciens, qui sont devenus admissibles à une indemnité en raison d'une blessure ou d'un décès conformément à la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la GRC.

Les membres réguliers et membres civils de la GRC (et leurs personnes à charge survivantes) font la demande d'une pension d'invalidité à Anciens Combattants Canada (ACC) chargé de prendre les décisions en la matière en fonction de la Loi sur les pensions en lien avec une maladie ou une blessure permanente ou un décès liés à l'exercice de leurs fonctions. Puisqu'ACC n'a pas l'autorité législative pour accorder des pensions aux membres réguliers et membres civils admissibles, la GRC lui transfère des fonds pour couvrir le coût des pensions d'invalidité et allocations spéciales des membres de la GRC par l'entremise d'un règlement interministériel. Les fonds de la subvention sont transférés à ACC pour l'administration, la gestion et le décaissement des fonds.

À la GRC, les responsabilités internes à l'égard de la subvention sont assumées par plusieurs directions sous l'égide du dirigeant principal des Ressources humaines (DPRH).

Pendant l'exercice 2017-2018, les dépenses aux fins des pensions d'invalidité et allocations spéciales de la GRC ont atteint 212,9 millions de dollars, une augmentation de 15 pour cent par rapport aux 185,5 millions de dollars de 2016-2017. Il y a eu de 2012-2013 à 2017-2018 une augmentation de 31 pour cent des bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, soit une augmentation de 6 pour cent en moyenne chaque année, ces cinq dernières années. Au 31 mars 2018, on comptait 14 656 bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, dont 13 570 étaient des membres réguliers et membres civils et 1 086 étaient des survivants. ^{Note de bas de page 1}

Ce que nous avons examiné

L'exercice avait pour but de produire une évaluation objective, opportune et fondée sur les faits de la pertinence et du rendement de la subvention entre le 1^er avril 2013 et le 31 mars 2018. Les questions d'évaluation étaient les suivantes :

1. Le programme de subvention fait-il l'objet d'un besoin continu?
2. Les objectifs du programme de subvention cadrent-ils avec les priorités de l'organisation et du gouvernement du Canada?
3. Les rôles et les responsabilités de la GRC et d'ACC sont-ils clairement définis et bien compris?
4. Dans quelle mesure la subvention atteint-elle son but?
5. La prestation et le versement des pensions d'invalidité et allocations spéciales aux clients de la GRC sont-ils satisfaisants et conformes aux normes de service établies?
6. Quels sont les mécanismes de supervision et de rapport prévus pour la subvention?
7. L'actuel mécanisme de transfert favorise-t-il le transfert rapide, rentable et efficace de fonds à ACC?

La subvention avait fait l'objet d'une évaluation en 2013-2014. Voici les recommandations qui avaient été faites alors :

1. Les rôles, les pouvoirs et les responsabilités des centres de décision des Ressources humaines de la GRC qui participent à l'administration et à la gestion de la subvention doivent être définis et clarifiés afin d'améliorer la surveillance interne, de permettre une réelle participation et d'accroître les possibilités de formuler des commentaires concernant l'élaboration des politiques et des processus liés aux pensions d'invalidité d'ACC ayant une incidence sur les membres de la GRC.
2. La GRC doit miser sur l'information transmise par ACC et effectuer une analyse afin de comprendre les données sur les affections, les principales causes des affections ainsi que l'effet de l'âge et du sexe sur les blessures liées au travail qui entraînent une invalidité.

Ce que nous avons constaté

1. Le besoin demeure, important et croissant, de compter sur la subvention pour indemniser les membres réguliers et les membres civils de la GRC, ainsi que leurs survivants, pour des blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions.
2. Les objectifs du programme de subvention sont harmonisés aux résultats stratégiques et aux autorités législatives de la GRC et du gouvernement du Canada.
3. En général, les rôles et les responsabilités de la GRC et d'ACC sont clairement définis. Toutefois, il y a des lacunes dans la communication et la mise en commun de renseignements dans des aspects importants du programme et la gouvernance de la subvention n'est pas énoncée clairement.
4. La subvention atteint son but d'apporter une aide financière aux membres de la GRC et à leurs survivants en cas de blessure, de maladie ou de décès survenus dans l'exercice de leurs fonctions; toutefois, les services ont été rendus aux clients de la GRC avec de moins en moins de célérité au cours de la période visée par l'examen.
5. L'exécution du programme de subvention est dotée de contrôles internes et de mécanismes de production de rapports. Bien que les données soient colligées par ACC, la GRC devrait chercher des façons de les utiliser davantage.
6. L'actuel mécanisme de transfert est rapide, rentable et efficace. Nous n'avons aucune autre solution viable à proposer.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé au DPRH de :

1. Élaborer un modèle de gouvernance interne qui décrive clairement la participation des directions et sous-directions de la GRC à l'administration et à la gestion de la subvention.
2. Multiplier les consultations entre les partenaires au programme de subvention afin d'atténuer les trous dans l'information et d'éclairer la prise de décision.
3. Après les efforts faits à la suite des recommandations de l'évaluation de 2013-2014, explorer l'utilisation à faire des données qu'ACC peut offrir afin de cerner les secteurs de risque émergent et d'appuyer la priorisation et l'élaboration de mesures de prévention des blessures.

1.0 Introduction

1.1 But de l'évaluation

Nous présentons ici les résultats de l'Évaluation de la subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions effectuée par les Services nationaux de l'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 2018-2019. L'évaluation a été faite conformément à l'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques qui exige que tous les programmes de subventions et de contributions actifs soient évalués une fois tous les cinq ans. La démarche avait pour objectif de fournir une évaluation de la subvention à la fois objective, opportune et fondée sur les faits.

L'évaluation a débuté en septembre 2018 et s'est terminée en juillet 2019 par la présentation d'un exposé au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation (CMRE) de la GRC. Le rapport a été approuvé par la commissaire le 7 août 2019.

1.2 Portée de l'évaluation et contexte

L'évaluation a porté sur la pertinence du programme de subvention et sur son rendement au regard de l'objectif qu'il poursuit, soit de fournir une aide financière et des soins de santé aux membres réguliers et aux membres civils de la GRC ainsi qu'à leurs familles en cas de maladie ou de décès survenus en lien avec l'exercice de leurs fonctions. L'évaluation couvrait une période de cinq ans, allant du 1^er avril 2013 au 31 mars 2018.

L'évaluation visait à déterminer :

1. la pertinence du programme de subvention, plus précisément :
   • le besoin continu du programme,
   • l'harmonisation du programme de subvention aux priorités de l'organisation et du gouvernement;
   • l'harmonisation et la clarté des rôles et des responsabilités en rapport avec le programme;
2. le rendement du programme de subvention en ce qui a trait à :
   • l'efficacité :
     • dans quelle mesure la subvention atteint-elle le but visé;
     • les demandes d'indemnisation et le versement des pensions d'invalidité et allocations spéciales aux clients de la GRC sont-ils administrés selon les normes de service établies;
     • les clients de la GRC qui touchent une pension d'invalidité sont-ils satisfaits des services reçus d'ACC;
     • des mécanismes de supervision et de production de rapports sont-ils appliqués au programme de subvention;
   • l'efficience
     • l'actuel mécanisme de transfert favorise-t-il le transfert rapide, rentable et efficace de fonds à ACC.

L'évaluation a été réalisée conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor, selon laquelle les ministères doivent mesurer et évaluer le rendement et se servir des résultats de cette démarche pour gérer et améliorer les programmes, politiques et services.

Évaluation antérieure

L'évaluation précédente effectuée en 2014 a permis de constater d'une part une demande importante et accrue au programme de subvention et d'autre part l'atteinte de son objectif. On y a constaté qu'ACC offrait ses services conformément aux politiques, mais qu'il fallait mieux définir et communiquer la gouvernance interne à la GRC. On soulignait également que la GRC gagnerait à mieux utiliser les renseignements et les rapports d'ACC en lien avec les pensions d'invalidité. Le Programme a répondu aux recommandations en produisant un schéma des procédures pour la gestion de l'invalidité ACC/GRC et en le transmettant à tous les intéressés. Il s'est aussi lancé dans une analyse annuelle des données d'ACC des dix principales affections à l'origine des invalidités à la GRC afin d'améliorer la prévention des blessures liées au travail et il a rendu ses analyses publiques dans les rapports annuels sur le rendement de Santé et Sécurité au travail de la GRC.

2.0 Méthode d'évaluation

2.1 Stratégie et concept d'évaluation

L'évaluation était axée sur la théorie. Les SNEP ont eu recours à la triangulation comme méthode d'analyse, tirant des données de sources multiples afin de corroborer les constatations. L'exercice avait pour objectif d'évaluer la pertinence de la subvention et son rendement pour l'indemnisation des membres de la GRC pour des blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions. Des données qualitatives et quantitatives ont été utilisées pour formuler les constatations, recommander des améliorations et aider les cadres supérieurs à prendre des décisions éclairées.

2.2 Sources de données

Les sources de données suivantes ont servi à formuler les constatations et recommandations :

1. Examen de la documentation : On a examiné et analysé des documents internes et externes comme des documents de fond, des rapports sur le rendement, des évaluations antérieures, des documents opérationnels et des politiques. On a examiné aussi des études secondaires pour recueillir des renseignements contextuels au sujet du programme de subvention et rédiger des questions d'évaluation pertinentes. On a examiné des études secondaires et des documents d'ACC, étant donné que le programme de subvention est entièrement confié à ACC, administration, gestion et décaissement des fonds.
2. Entretiens auprès d'intervenants clés : En tout, on a mené neuf entretiens auprès du personnel de la GRC (n=7) et d'ACC (n=2) qui participe à l'administration du programme de subvention.
3. Analyse de données : On a analysé des données administratives, financières et sur la mesure du rendement, à la GRC et à ACC, pour établir un profil des clients de la GRC et pour éclairer l'évaluation de la pertinence et du rendement du programme de subvention. On a examiné les sondages des clients d'ACC en analyse secondaire afin de dégager les opinions et la satisfaction des clients de la GRC à l'égard des services d'ACC.

2.3 Considérations et limites

Une considération principale de la démarche consistait à évaluer le rôle de la GRC à l'égard de la subvention, à savoir d'administrer le transfert des fonds à ACC. L'examen des critères d'admissibilité, le traitement des demandes, les décisions et les pratiques d'administration et de gestion d'ACC échappaient à la portée de notre évaluation.

Les prestations de soins de santé administrées par ACC pour tous les bénéficiaires d'une pension d'invalidité, anciens membres réguliers et membres civils actifs ou anciens de la GRC, ne sont pas financées par la subvention, et donc n'ont pas été incluses dans la portée de l'évaluation.

L'équipe de l'évaluation a dû se fier aux études secondaires et aux documents fournis par ACC. La GRC n'a pas pu évaluer de manière autonome la validité des données.

Par ailleurs, les données sur les clients de la GRC qui touchent une prestation d'invalidité présentées ici ne concordent pas avec d'autres données sur la GRC, par exemple celles publiées chaque année dans le rapport Faits et chiffres (FC) d'ACC. Cela s'explique par l'application d'une hiérarchisation du service pour les besoins du rapport FC, de sorte qu'un membre de la GRC qui a aussi du service militaire figurera dans une autre catégorie de service. De même, le nombre de survivants peut différer entre la donnée globale pour la GRC et la donnée pour les bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, puisque certains membres de la GRC peuvent toucher une prestation d'invalidité à titre de membre survivant à un autre membre de la GRC. Par conséquent, l'évaluation s'est fiée aux données du profil démographique de la GRC fournies par la Direction des statistiques d'ACC pour produire le profil des clients de la GRC qui touchent une prestation d'invalidité.

Afin d'atténuer les répercussions de ces limites, les évaluateurs des SNEP ont consulté plusieurs sources de données, ont eu recours à la triangulation des données et ont validé ces dernières auprès des diverses directions en cause pour démontrer la fiabilité et la validité des constatations et pour s'assurer que les conclusions et recommandations reposaient sur des éléments objectifs et fondés.

3.0 Survol du programme

3.1 Description du programme

La subvention pour indemniser les membres de la GRC blessés dans l'exercice de leurs fonctions est un programme de paiements quasi législatifs lancé en 1959 dans le but de fournir une assistance financière et des soins de santé aux membres de la GRC et à leur famille en cas de décès ou de blessure ou maladie liés à leur service et entraînant une perte de la qualité de vie.

La GRC est responsable de fournir des prestations approuvées de soins de santé à ses membres actuels et anciens qui ont droit à une indemnisation en raison d'une blessure ou d'un décès. La Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la GRC et l'article 5 de la Loi sur la continuation des pensions de la GRC autorisent un membre régulier ou membre civil de la GRC, actif ou renvoyé, qui devient invalide de manière permanente en raison d'une blessure ou d'une maladie liée à son travail, ou par l'aggravation de celle-ci, à demander des prestations en vertu de la Loi sur les pensions.

En 2002, Anciens Combattants Canada (ACC) a assumé l'entière responsabilité de l'octroi d'une pension d'invalidité, du calcul des prestations et du versement de la pension d'invalidité à tous les clients admissibles de la GRC. ACC verse les pensions d'invalidité à des clients de quatre catégories : les anciens combattants de la Seconde Guerre mondiale et de la Guerre de Corée; les civils qui ont servi en soutien étroit aux Forces armées en temps de guerre; les membres et vétérans des Forces canadiennes (FC); et les membres actuels et anciens de la GRC et leurs survivants.

Un membre de la GRC, actif ou ancien, peut avoir droit à des prestations de pension d'invalidité d'ACC s'il a ou s'il a développé une invalidité attribuable à une blessure ou une maladie qui :

• est survenue par suite du service régulier au sein de la GRC, était reliée à ce service ou a été aggravée durant ce service;
• est une conséquence, en partie ou à part entière, de la blessure ou de la maladie ou a été aggravée par la blessure ou la maladie;
• est attribuable au service dans une zone de service spécial (ZSS) ou une opération de service spécial (OSS), est survenue durant ce service ou a été aggravée au cours de ce service.

Les membres réguliers et membres civils de la GRC (et leurs personnes à charge survivantes) présentent par l'entremise d'ACC une demande de pension d'invalidité conformément à la Loi sur les pensions pour toute maladie, toute blessure et tout décès lié au travail. Puisqu'ACC n'est pas autorisé par la loi à verser des prestations de pension à des membres réguliers et membres civils admissibles, la GRC rembourse à ACC le coût des pensions d'invalidité et allocations spéciales versées à des membres de la GRC au moyen de la subvention. Le transfert de fonds s'effectue par règlement interministériel.^{Note de bas de page 2 Note de bas de page 3}

Les dépenses imputées à la subvention comprennent aussi les allocations mensuelles non imposables aux membres réguliers et membres civils admissibles, actifs et anciens, appelées allocations spéciales :

1. Allocation d'incapacité exceptionnelle. Un membre peut avoir droit à cette allocation s'il touche une pension d'invalidité pour une affection qui le rend invalide à 98 pour cent ou s'il touche une pension d'invalidité et une indemnité d'invalidité, de douleur ou de souffrance pour une affection qui le rend invalide à 98 pour cent ou plus et s'il a une incapacité exceptionnelle qui découle, en tout ou en partie, de l'affection pour laquelle il touche des prestations d'invalidité.
2. Allocation pour soins. Un membre peut avoir droit à cette allocation s'il touche une pension d'invalidité de 1 pour cent ou plus, s'il est totalement invalide et qu'il a besoin d'aide pour les activités de la vie quotidienne.
3. Allocation vestimentaire. Un membre peut avoir droit à cette allocation s'il touche une pension d'invalidité ou une indemnité pour douleur et souffrance évaluée à au moins 1 pour cent pour une affection qui entraîne l'usure de ses vêtements ou qui l'oblige à porter des vêtements faits sur mesure.

Les membres réguliers et membres civils de la GRC, actifs et anciens, peuvent avoir droit à d'autres services et prestations de santé d'ACC. La fourniture de ces autres prestations n'est pas financée par la subvention et ne cadre pas dans la portée de notre évaluation.

3.2 Profil et financement de programme

La GRC transfère à ACC des fonds pour couvrir les coûts des pensions d'invalidité et allocations spéciales au moyen d'un règlement interministériel.^{Note de bas de page 4} La subvention est entièrement transférée à ACC aux fins d'administration, de gestion et de décaissement des fonds.

En 2017-2018, ACC a versé des pensions d'invalidité à 14 656 clients de la GRC qui représentent 8 pour cent de tous les clients bénéficiaires d'une pension d'invalidité servis par ACC.^{Note de bas de page 5} Le nombre de bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC a augmenté de 31 pour cent, de 11 218 en 2013-2014 à 14 656 en 2017-2018, une augmentation moyenne de 6 pour cent pour chacune des cinq dernières années.^{Note de bas de page 6} Les bénéficiaires d'une pension d'invalidité sont à 93 pour cent des membres réguliers et membres civils, actifs et anciens, et à 7 pour cent des survivants et des personnes à charge (Tableau 1). Cette proportionnalité est restée constante depuis 2009.

La subvention représente plus de 92 pour cent du budget des subventions et contributions de la GRC en 2017-2018.^{Note de bas de page 7} Les dépenses imputées à la subvention ont augmenté de 132,1 millions en 2013-2014 à 212,9 millions de dollars en 2017-2018, une augmentation de 61 pour cent. En 2017-2018, 96 pour cent (205,2 millions de dollars) des dollars rattachés à la subvention ont été dépensés pour verser des pensions d'invalidité à des membres actuels et anciens et à des survivants, les 4 pour cent (7,7 millions de dollars) restants ont été dépensés pour le versement d'allocations spéciales (Tableau 1).

Tableau 1 : Dépenses en pensions d'invalidité et allocations spéciales de la GRC pour des clients de la GRC

En 2017-2018, la majorité (9 473) des membres réguliers et membres civils de la GRC qui touchaient une pension d'invalidité étaient d'anciens membres (renvoyés) et 4 097 étaient des membres actifs (Graphique 1). Bien que le nombre de bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC ait augmenté d'année en année, la proportion des membres renvoyés par rapport aux membres actifs est demeurée constante depuis 2012-2013 (70 pour cent renvoyés, 30 pour cent actifs). Pendant les cinq années visées par l'évaluation, le nombre de bénéficiaires d'une pension d'invalidité parmi les membres réguliers et membres civils renvoyés a augmenté au rythme de 40 pour cent, alors que chez les membres actuellement actifs, ce rythme était de 26 pour cent. Le taux de croissance chez les membres renvoyés a gagné 8 pour cent depuis l'évaluation précédente en 2012-2013, qui constatait un taux de croissance sur cinq ans chez les membres renvoyés de 32 pour cent, alors que le taux chez les membres actifs était relativement le même à 27 pour cent.^{Note de bas de page 9}

En mars 2018, l'âge moyen des membres toujours actifs qui touchent une pension d'invalidité est de 48 ans et l'âge moyen des membres renvoyés est de 66 ans.^{Note de bas de page 11} Depuis mars 2013, les membres toujours actifs qui touchent une pension d'invalidité sont les plus nombreux dans la tranche d'âge des moins de 45 ans : en 2017-2018, ce segment d'âge regroupait 37 pour cent des membres toujours actifs qui touchent une pension d'invalidité.

En 2017-2018, les femmes constituaient 13 pour cent membres réguliers et membres civils de la GRC, actifs et renvoyés, qui touchaient une pension d'invalidité,^{Note de bas de page 12} une augmentation progressive par rapport aux 8 pour cent en 2008. Bien que les clients des pensions d'invalidité de la GRC aient été surtout des hommes (2017-2018 – 87 pour cent), les clientes féminines ont augmenté à un rythme plus rapide (63 pour cent) par rapport à la clientèle masculine (26 pour cent) sur la période de cinq ans entre 2013-2014 et 2017-2018 (Tableau 2).

Tableau 2: Âge et sexe des membres réguliers et civils de la GRC qui touchent une pension d'invalidité

4.0 Constatations

4.1 Pertinence

Les données recueillies semblent toutes indiquer un besoin accru de compter sur la subvention pour indemniser les membres réguliers et membres civils de la GRC ainsi que leurs survivants pour les blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions. Tant le nombre de clients de la GRC que le degré d'indemnisation ont crû constamment pendant la période visée par l'évaluation. Selon les dossiers du programme, ces cinq dernières années, le nombre de clients de la GRC a augmenté de 31 pour cent et le coût de la subvention, de 61 pour cent, de 132,1 millions à 212,9 millions de dollars. L'augmentation de la clientèle et le coût de la subvention sont sur la même trajectoire depuis 2008-2009, en raison surtout de nouvelles admissions^{Note de bas de page 13} et dans une moindre mesure de changements dans les catégories d'invalidité^{Note de bas de page 14} et de l'indexation des prestations.^{Note de bas de page 15}

Le coût annuel moyen d'une pension d'invalidité pour un membre régulier ou un membre civil de la GRC a augmenté de 11 084 $ en 2013-2014 à 13 717 $ en 2017-2018.^{Note de bas de page 16}

Depuis 2013, les trois affections les plus fréquentes chez les clients masculins de la GRC qui ont obtenu une pension d'invalidité sont l'hypoacousie, les acouphènes et le syndrome de stress post-traumatique (SSPT).^{Note de bas de page 17} Les trois affections les plus fréquentes chez les clientes féminines qui ont obtenu une pension d'invalidité sont le SSPT, la discopathie lombaire et les troubles dépressifs. Les affections les plus fréquentes chez les clients masculins et féminins sont demeurés constantes au cours des dix dernières années.

Entre 2013 et 2018, des affections comme l'ostéoarthrite du genou, le SSPT et les acouphènes ont augmenté de plus de 50 pour cent. Pendant cette même période, le SSPT est demeurée l'affection la plus répandue parmi les membres actifs, alors que l'hypoacousie était l'affection la plus répandue parmi les membres renvoyés. Au 31 mars 2018, 5 107 membres réguliers et membres civils de la GRC touchaient une pension d'invalidité pour des affections en santé mentale, notamment le SSPT.^{Note de bas de page 18} Cela représente 35 pour cent de tous les bénéficiaires d'une pension d'invalidité de la GRC, anciens et survivants.

Presque toutes les personnes interviewées (8/9) estimaient toujours nécessaire la subvention pour assurer une sécurité financière aux membres devenus invalides en raison de leur travail; selon elles, l'organisation doit continuer de s'acquitter de ses obligations légales. Les personnes interviewées ont aussi parlé de la nécessité pour la GRC de garder un rôle dans la supervision pour s'assurer que ses intérêts particuliers sont pris en compte, et d'avoir accès aux données d'ACC pour éclairer ses décisions en vue d'améliorer la sécurité de ses membres.

VLes prévisions d'ACC et de la GRC laissent entrevoir une croissance continue du nombre de membres réguliers et membres civils de la GRC et de leurs survivants qui toucheront une pension d'invalidité. Le nombre de clients de la GRC devrait augmenter de 5 pour cent en 2018-2019 et continuer d'augmenter d'environ 6 pour cent par année au cours des cinq prochaines années, pour atteindre environ 18 700 en 2022-2023 (Graphique 2).^{Note de bas de page 19}

De même, d'ici cinq ans, les dépenses annuelles au titre de la subvention devraient plus que doubler, de 212 millions à 482 millions de dollars (Graphique 3). Les dépenses réelles ont augmenté de 61 pour cent entre 2013-2014 et 2017-2018, à une moyenne jamais vue sur cinq ans de 12,5 pour cent (18,9 millions de dollars).^{Note de bas de page 20} On prévoit une augmentation des dépenses de l'ordre de 82 pour cent entre 2018-2019 et 2022-2023, à une moyenne prévue sur douze mois de 18 pour cent (54 millions de dollars).^{Note de bas de page 21}

La subvention est harmonisée au résultat stratégique de la GRC « Sécurité du revenu pour les membres de la GRC et leurs survivants en cas de décès ou d'invalidité » et avec le résultat du gouvernement du Canada « La sécurité du revenu et l'emploi pour les Canadiens ». Le programme veille à fournir une sécurité du revenu aux employés de la GRC et à leurs familles et un niveau de soutien adéquat à ceux qui souffrent de circonstances hors de leur contrôle et qui découlent de leur emploi à la GRC.

La subvention contribue aussi au mandat de la GRC, au sens où elle protège les membres lorsqu'ils deviennent invalides après avoir exécuté leurs fonctions pour assurer la sécurité des Canadiens.^{Note de bas de page 22}

Par ailleurs, la subvention s'arrime aux autorités législatives et réglementaires confiées à la GRC en vertu de la Partie II de la Loi sur la pension de retraite de la GRC. L'octroi, le calcul et le versement des pensions d'invalidité pour les clients de la GRC se font conformément à la Loi sur les pensions et l'indemnisation est fournie conformément à la Partie I de la Loi sur la continuation des pensions de la GRC.^{Note de bas de page 23}

La majorité des personnes interviewées (6/9) considèrent que la participation de la GRC au programme de subvention constitue une obligation de s'acquitter des exigences légales et de paiements de transfert afin d'indemniser les membres et leurs survivants en cas de blessures ou de décès résultant de l'exécution de leurs fonctions.

La responsabilité pour la subvention à l'interne est répartie entre diverses directions de la GRC, sous l'égide du DPRH. Au moment de l'évaluation, il y avait trois directions directement en cause dans l'administration financière, la gestion et la production de rapports. Une quatrième direction participait aussi dans une moindre mesure à la production de rapports.

1. Services nationaux de rémunération : direction responsable de la supervision et du soutien fonctionnel à l'agent de liaison de la GRC. Avant avril 2016, le poste relevait de Santé et Sécurité au travail.
2. Gestion financière : direction responsable de déterminer le financement nécessaire à la subvention et de l'ajuster en fonction des estimés reçus d'ACC et du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), puis de présenter un Budget supplémentaire des dépenses. La Gestion financière est responsable aussi d'obtenir du financement pour la subvention auprès du Conseil du Trésor du Canada.
3. Comptabilité générale : direction responsable d'inscrire la subvention dans le système financier, de veiller à ce que les opérations financières entre ACC et la GRC soient entrées, et à ce que les sommes à recevoir et les paiements en trop soient inscrits aux Comptes publics.
4. Sécurité, Santé et Bien-être au travail : direction responsable des rapports trisannuels de santé et sécurité au travail conformément au Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail et des rapports annuels divisionnaires.

Un poste d'agent de liaison a été créé en 2018 afin de mieux soutenir les membres relativement aux prestations offertes par ACC et de renforcer la relation et les échanges entre ACC et la GRC.

TLes rôles et responsabilités globaux de la GRC et d'ACC relativement au transfert et à l'administration du programme sont clairement définis dans les protocoles d'entente (PE) de 2002 et 2018, et dans les annexes qui les accompagnent.^{Note de bas de page 24} La GRC est responsable de fournir des prestations de soins de santé approuvés à ses membres, actuels et anciens, qui y sont admissibles. Il est aussi précisé que la GRC confie à ACC les responsabilités en matière d'administration, d'octroi et de versement des indemnités et des prestations de soins de santé. La GRC transfère des fonds à ACC pour couvrir le coût d'une pension d'invalidité au moyen d'un règlement interministériel et elle lui rembourse annuellement la prestation et l'administration des services rendus aux clients de la GRC.^{Note de bas de page 25}

Selon une évaluation interne de la GRC, il existait dans le PE de 2002 une lacune dans la définition des rôles et responsabilités en matière d'administration financière. Un groupe de travail mixte ACC-GRC travaille actuellement à la combler afin de créer les autorités législatives nécessaires.

Bien que la majorité des personnes interviewées (6/8) ont estimé que les rôles et les responsabilités de leur direction étaient clairs, plus de la moitié (5/8) ont nuancé cette affirmation en mentionnant deux problèmes importants :

1. Des communications et des informations déficientes relativement aux changements dans la prestation de service. Par exemple, des changements impromptus dans la prestation de service n'ont pas toujours été communiqués, de sorte qu'il devenait difficile de trouver des fonds et de formuler des prévisions.
2. Une documentation interne déficiente qui devrait faire état de la gouvernance, des rôles et des responsabilités relativement à la subvention.

Comme il était mentionné déjà dans l'évaluation de 2013-2014, l'évaluation de 2018-2019 a permis de constater que la gouvernance de la subvention n'était pas énoncée dans la documentation du programme, notamment les rôles et responsabilités qui échoient aux diverses directions en cause.

4.2 Rendement – Efficience et économie

Toutes les personnes interviewées considèrent que la subvention atteint son but de procurer une aide financière aux membres de la GRC et à leurs familles. La moitié de ces personnes ont précisé que la subvention atteignait son but par l'obtention et le transfert des fonds nécessaires pour verser les pensions d'invalidité.

Les clients de la GRC sont plus nombreux chaque année à profiter de la subvention et les demandes sont en grande majorité approuvées. Comme on l'a déjà dit, le nombre des bénéficiaires d'une pension d'invalidité a augmenté de 11 218 en 2013-2014 à 14 656 en 2017-2018. L'analyse des données administratives montre que 88 pour cent des décisions lors d'une première demande pour un client de la GRC sont favorables (Tableau 3) par rapport à 71 pour cent en 2013-2014. D'ailleurs, le taux d'approbation des demandes en provenance de la GRC était supérieur au taux global d'approbation des demandes reçues à ACC (78 pour cent) en 2017-2018.

Comme on l'avait constaté au moment de l'évaluation de 2012-2013, environ 200 demandeurs de la GRC doivent, chaque année, fournir des documents supplémentaires pour justifier leur demande initiale pour révision ministérielle. En 2017-2018, ce sont 90 pour cent de ces révisions qui se sont soldées en faveur des demandeurs de la GRC, du jamais vu. Le taux de réponse favorable décroit au fil de la progression dans les niveaux de révision. En 2017-2018, seuls 37 pour cent des révisions faites par le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) et 24 pour cent des appels tranchés par le TACRA pour des demandeurs de la GRC ont obtenu une décision favorable au demandeur.

Tableau 3: Taux de décision favorable pour une première demande par un client de la GRC

L'évaluation a aussi examiné les opinions des clients de la GRC. L'analyse secondaire du sondage de 2017 auprès des clients d'ACC a mis en lumière un aspect de la prestation de service qui peut être amélioré, relativement à la vitesse à laquelle l'information et les services sont rendus. Par exemple, 23 pour cent des répondants de la GRC étaient insatisfaits ou très insatisfaits des délais qu'il fallait pour obtenir de l'information ou des services.

Au cours des cinq années de la période visée, l'atteinte des normes de service ciblées telles qu'établies par ACC s'est dégradée progressivement au point où les cibles ne sont actuellement plus atteintes. La cible des normes de service pour une décision relative à une première demande (80 pour cent traitées en 16 semaines) qui était atteinte à 83 pour cent en 2013-2014 ne l'est plus qu'à 33 pour cent en 2017-2018 pour l'ensemble des clients des pensions d'invalidité d'ACC. Une tendance semblable s'observe parmi la clientèle de la GRC. Pendant la période visée par l'évaluation, ACC a constaté une augmentation de 47 pour cent des nouvelles demandes de la GRC de 2014-2015 (1 304) à 2015-2016 (1 929) et demeure autour de 1 856 nouvelles demandes par année.^{Note de bas de page 26} Comme on le voit ci-dessous, l'augmentation du nombre de demandes correspond à la diminution de la célérité et de la capacité de respecter les normes de service (Graphique 4).

Le pourcentage de décisions rendues dans la norme de service de 16 semaines pour une première demande de la GRC a chuté de 55 pour cent en 2015-2016 à 39 pour cent en 2016-2017 (Tableau 5), ce qui est de beaucoup inférieur aux normes de service d'ACC (80 pour cent). En termes de rapidité de versement des indemnités, en 2016-2017, 84 pour cent des paiements pour une première demande de la GRC ont été versés dans les sept jours suivant une décision favorable. ACC est constant depuis 2011-2012, avec environ 96 pour cent des paiements à la suite d'une première demande de la GRC versés dans les 14 jours suivant une décision favorable.

Tableau 5: Décisions et paiement pour une première demande de la GRC

Malgré le nombre accru de clients et de services reçus, la somme annuelle transférée de la GRC à ACC pour la prestation et l'administration de services n'a pas augmenté depuis 2003-2004. Pour combler l'écart, un PE mis à jour en 2018 a procuré 1,85 million de dollars supplémentaires à transférer de la GRC à ACC pour un total de 2 millions de dollars par année pour les services rendus aux clients de la GRC. Ce niveau de financement reflète mieux le travail qu'accomplit ACC au soutien des clients de la GRC. Il doit donner à ACC plus de moyens pour fournir des services à ses clients de la GRC, réduire les arriérés et réduire les délais de prestation de service.

Une évaluation interne (2018)^{Note de bas de page 27} de la GRC a constaté que des contrôles sont en place pour enclencher les dépenses, vérifier les engagements et gérer les versements. L'évaluation faisait des recommandations liées à la surveillance régulière des finances associées à la subvention de manière à confirmer l'entièreté et l'exactitude des dépenses. La Gestion financière de la GRC les a mises en œuvre.

L'évaluation interne a aussi mis au jour une lacune dans les rapports entre ACC et la GRC au sujet de l'efficacité des contrôles liés à l'application des pouvoirs des articles 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Pour la corriger, on a exigé d'ACC l'envoi à la GRC d'une lettre d'attestation signée qui lui donne l'assurance raisonnable : 1) du fonctionnement efficace de ses contrôles internes et 2) de l'administration et de la prestation des services et prestations du programme au nom de la GRC.^{Note de bas de page 28}

Les entrevues et l'analyse de documents ont confirmé l'existence de contrôles internes et de mécanismes de rapport. La GRC reçoit des rapports mensuels d'ACC et des rapports actuariels annuels du BSIF. Ces rapports font état des dépenses en pensions d'invalidité, du nombre de clients de la GRC et des prévisions en termes de clients et de dépenses. Annuellement, la GRC prépare aussi des prévisions pour la subvention aux fins de surveillance. Enfin, l'agent de liaison de la GRC auprès d'ACC fait des analyses ad hoc et un rapport est publié aux trois ans sur la santé et sécurité au travail à la GRC.

Par contre, l'évaluation a constaté que la GRC n'utilisait pas pleinement les données sur l'invalidité d'ACC. Par exemple, les personnes interviewées ont mentionné que la GRC pourrait exploiter davantage les données d'ACC pour élaborer et prioriser des mesures préventives pour parer aux blessures subies. L'évaluation de 2013-2014 recommandait l'exploitation des données d'ACC sur l'invalidité. Bien qu'il ait été donné suite à cette recommandation, en partie, notre évaluation constate qu'il y a encore place à l'amélioration. Ainsi, l'une des mesures du plan d'action de la direction de 2013-2014 prévoyait l'analyse annuelle des données d'ACC des dix principales affections à l'origine des invalidités à la GRC afin de les documenter dans le rapport annuel du rendement de la santé et sécurité au travail de la GRC. Toutefois, au cours de la période visée par notre évaluation, les rapports de rendement de la santé et sécurité au travail de la GRC se sont raréfiés, passant d'une fréquence annuelle à une parution trisannuelle, en raison des ressources limitées et des priorités en concurrence.

Comme nous l'avons vu, le nombre de bénéficiaires de la GRC et les dépenses en pensions d'invalidité continuent d'augmenter chaque année. En ce sens, une analyse plus poussée des données d'ACC contribuerait aux efforts de priorisation des mesures préventives pour les activités les plus à risque et éclairerait les coûts des pensions qui y sont associés. Par exemple, une analyse plus poussée des types d'affection et des coûts de pension associés (ventilation des coûts d'une blessure), des types de postes occupés au moment où la blessure a été subie et des sources de blessure favoriserait la capacité de la GRC de prioriser et d'élaborer des mesures de prévention des blessures.

La majorité des personnes interviewées (5/8) convenaient que l'actuel mécanisme de transfert permet le transfert rapide, rentable et efficace de fonds à ACC. Toutefois, certaines ont souligné que son aspect le moins efficace et efficient est l'outil de prévision et d'établissement des budgets organisationnels (justification du besoin de financement supplémentaire). Elles percevaient une possibilité d'amélioration à cet égard.

L'analyse des documents financiers et des données de la GRC révèle que les paiements de transfert de la GRC à ACC aux fins de la subvention se faisaient à temps. Ces deux dernières années, 88 pour cent des demandes d'avances trimestrielles d'ACC ont été traitées dans les deux jours ouvrables suivants.

En termes de rentabilité, l'actuel mécanisme de transfert demeure très économique, compte tenu des frais administratifs versés à ACC par rapport aux dépenses totales de la subvention. Depuis 2003-2004, la GRC paye des frais annuels de 150 000 $ au moyen d'un rajustement permanent à la mise à jour annuelle des niveaux de référence.^{Note de bas de page 29} En 2017-2018, ces frais représentaient 0,07 pour cent des dépenses totales de la subvention.

Il a été déterminé qu'ACC avait besoin d'un financement supplémentaire pour éviter une baisse de la prestation de services et pour éviter des arriérés. Afin de combler l'écart du financement, en 2018, la GRC a commencé à verser à ACC des frais annuels supplémentaires de 1,85 million de dollars (qui s'ajoutent aux 150 000 $ versés annuellement par la GRC par transfert permanent à ACC via la MJANR). Ces nouveaux frais annuels représentent 0,9 pour cent des dépenses totales de la subvention.

Presque toutes les personnes interviewées (4/5) et les pièces justificatives confirment l'inexistence d'autres mécanismes viables qui amélioreraient la rapidité, la rentabilité et l'efficience du transfert de fonds. Une personne interviewée a proposé comme autre moyen pour rendre le transfert de fonds plus rapide et efficace que la subvention devienne un programme législatif à ACC, tout en reconnaissant qu'une telle démarche pourrait mettre sa viabilité à risque.

5.0 Conclusions et recommandations

L'évaluation constate que le besoin demeure, important et croissant, de compter sur la subvention pour indemniser les membres réguliers et les membres civils de la GRC ainsi que leurs survivants pour des blessures subies dans l'exercice de leurs fonctions. Tant le nombre de clients de la GRC que le degré d'indemnisation ont crû constamment pendant la période visée par l'évaluation, les prévisions laissant entrevoir que le nombre de membres de la GRC et de leurs survivants qui toucheront une pension d'invalidité continuera d'augmenter.

La subvention est harmonisée au résultat stratégique de la GRC « Sécurité du revenu pour les membres de la GRC et leurs survivants en cas de décès ou d'invalidité » et avec le résultat du gouvernement du Canada « La sécurité du revenu et l'emploi pour les Canadiens ». La subvention contribue aussi au mandat de la GRC et s'arrime aux autorités législatives et réglementaires confiées à la GRC.

En général, les rôles et les responsabilités de la GRC et d'ACC sont clairement définis relativement au fonctions de transfert et d'administration de la subvention. À l'interne, à la GRC, les rôles et responsabilités des diverses directions sont aussi claires, toutefois, il y a des lacunes dans la communication et la mise en commun de renseignements dans des aspects importants du programme. Par ailleurs, la gouvernance interne de la subvention à la GRC n'est pas énoncée clairement pour les diverses directions en cause.

Globalement, la subvention atteint son but d'apporter une aide financière et des soins de santé aux membres de la GRC et à leurs survivants. Les clients de la GRC sont plus nombreux chaque année à profiter de la subvention et les demandes sont en grande majorité approuvées.

Les services ont été rendus aux clients de la GRC avec de moins en moins de célérité au cours de la période visée par l'examen. L'analyse secondaire du sondage de 2017 auprès des clients d'ACC a mis en lumière un aspect de la prestation de service qui peut être amélioré, relativement à la vitesse à laquelle l'information et les services sont rendus. Par ailleurs, l'atteinte des normes de service ciblées telles qu'établies par ACC s'est dégradée progressivement au point où les cibles ne sont actuellement plus atteintes; cependant, la GRC a augmenté le versement annuel des frais à ACC pour la prestation et l'administration des services afin d'accroître la capacité d'ACC de fournir ses services aux clients de la GRC, ce qui a permis de réduire les arriérés et de réduire les délais de prestation de service.

Il y a des contrôles internes pour faire le suivi des activités financières de la subvention. La GRC reçoit des rapports mensuels et annuels et mène ses propres analyses ad hoc et produit ses rapports en lien avec la subvention. Toutefois, l'évaluation a constaté que la GRC n'utilisait pas pleinement les données d'ACC sur les invalidités, une constatation que faisait déjà l'évaluation précédente de 2013-2014.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé au dirigeant principal des Ressources humaines de :

1. Élaborer un modèle de gouvernance interne qui décrive clairement la participation des directions et sous-directions de la GRC à l'administration et à la gestion de la subvention.
2. Multiplier les consultations entre les partenaires au programme de subvention afin d'atténuer les trous dans l'information et d'éclairer la prise de décision.
3. Après les efforts faits à la suite des recommandations de l'évaluation de 2013-2014, explorer l'utilisation à faire des données qu'ACC peut offrir afin de cerner les secteurs de risque émergent et d'appuyer la priorisation et l'élaboration de mesures de prévention des blessures.

6.0 Réponse et plan d'action de la direction

6.1 Réponse de la direction

6.2 Plan d'action pour la DPRH

Notes de fin de document

Date de modification :

2019-10-24